ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2020 року
м. Київ
справа №457/1249/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16482/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І. В.
суддів: Берназюка Я. О, Чиркіна С. М.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Онишкевича Т. В., суддів: Святецького В. В., Кузьмича С. М. від 26.07.2017
за позовом ОСОБА_1
до Трускавецької міської ради, виконавчого органу Трускавецької міської ради в особі Управління містобудування, архітектури та землекористування
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання бездіяльності неправомірною
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Трускавецької міської ради (далі також - відповідач 1), виконавчого органу Трускавецької міської ради в особі Управління містобудування, архітектури та землекористування (далі також - відповідач 2, Управління), в якому просив: визнати протиправним та скасувати пункт 2 рішення Трускавецької міської ради Львівської області "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території в районі вулиці Бориславської, 28 у м. Трускавці" №209 від 16.06.2016 та визнати неправомірною бездіяльність Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради Львівської області щодо внесення змін у містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 63-м/у від 27.07.2016 "Будівництво багатоповерхового багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 ".
2. Постановою Трускавецького міського суду Львівської області від 03.02.2017 позов задоволено:
- визнано неправомірною бездіяльність Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради щодо внесення змін в Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №63-м/у від 27.07.2016 "Будівництво багатоповерхового багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Бориславській, 28 у м. Трускавці", а саме в пункт 3 "Наміри забудови" та в пункт 10 "Основні техніко-економічні показники" в частині поверховості з метою приведення їх до вимог пункту 10 "Житловий фонд та розселення" Детального плану території в районі вулиці Бориславської, 28 у місті Трускавці, розробленого ДП ДІПМ "Містопроект" на замовлення Трускавецької міської ради, яким пропонується будівництво по вулиці Бориславській, 28 у місті Трускавці шестиповерхового багатоквартирного житлового будинку;
- зобов`язано Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради внести зміни в Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №63-м/у від 27.07.2016 "Будівництво багатоповерхового багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Бориславській, 28 у м. Трускавці", а саме пункт 3 "Наміри забудови" та пункт 10 "Основні техніко-економічні показники" в частині поверховості привести до вимог пункту 10 "Житловий фонд та розселення" Детального плану території в районі вулиці Бориславської, 28 у місті Трускавці, розробленого ДП ДІПМ "Містопроект" на замовлення Трускавецької міської ради, яким пропонується будівництво по вулиці Бориславській, 28 у місті Трускавці шестиповерхового багатоквартирного житлового будинку, а саме викласти пункт 3 "Наміри забудови" та пункт 10 "Основні техніко-економічні показники" (в частині поверховості) Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №63-м/у від 27.07.2016 наступним чином: пункт 3 "Наміри забудови": передбачити проектом будівництво шестиповерхового житлового будинку з влаштуванням в цоколі нежитлових приміщень (враховуючи перепад рельєфу) та підземного паркінгу та пункт 10 "Основні техніко-економічні показники" (в частині поверховості): поверховість - шість поверхів та цоколь.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017 постанову Трускавецького міського суду Львівської області від 03.02.2017 скасовано, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
4. 19.08.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга позивача на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017, в якій просить її скасувати та залишити в силі постанову Трускавецького міського суду Львівської області від 03.02.2017.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.08.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
6. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С. М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з пунктами 2 та 3 рішення виконавчого комітету Трускавецької міської ради Львівської області №230 від 28.10.2015 Трускавецьку міську раду визначено замовником детального плану території забудови земельної ділянки по зміні виду цільового призначення земельної ділянки з будівництва та обслуговування житлового будинку на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1, Відповідальним за розроблення та фінансування детального плану території визначено землекористувача, Трускавецьку міську раду та зацікавлених інвесторів.
9. 16.11.2015 між ДП "Державний інститут проектування міст "Містопроект", як виконавцем, з однієї сторони, Трускавецькою міською радою, як замовником, з другої сторони, а також позивачем фізичною особою ОСОБА_1, як платником, з третьої сторони, укладено договір №1188-15 на виготовлення містобудівної документації на об`єкт: "Детальний план території в районі вулиці Бориславської, 28 у м. Трускавці" відповідно до вихідних даних на проектування, що надаються Трускавецькою міською радою, як замовником, а саме: листа-замовлення №198 від 04.11.2015; рішення виконкому Трускавецької міської ради №230 від 28.10.2015 "Про надання дозволу на розроблення детального плану території по вул. Бориславській, 28"; топогеодезичного знімання М 1:2000, 1:500; матеріалів генерального плану м. Трускавця, розробленого ДП ДІПМ "Містопроект" і затвердженого в 2011 році; даних земельного кадастру та технічної інвентаризації існуючої забудови в паперовому та цифровому вигляді, виданих Управлінням містобудування, архітектури та землекористування виконавчого комітету Трускавецької міської ради.
10. Проект розроблений згідно з чинними нормами, правилами та державними стандартами відповідно до Завдання на розроблення детального плану території забудови земельної ділянки по вулиці Бориславській, 28 у м. Трускавці за підписом головного архітектора м. Трускавця З. Кушніра, затвердженого головою Трускавецької міської ради А. Кульчинським.
11. Згідно з пунктом 11 Завдання пропонується поверховість проектованої забудови визначити проектом з врахуванням оточуючої забудови та території, формування гармонійного середовища для комфортного проживання та відпочинку.
12. При цьому, згідно з пунктом 10 "Житловий фонд та розселення" Детального плану території в районі вулиці Бориславської, 28 у м. Трускавці ділянка по АДРЕСА_1 відповідно до зонінгу знаходиться у межах зони Ж-2, допустимими видами забудови якої є багатоквартирні житлові будинки до шести поверхів. В той самий час, проектований багатоквартирний житловий будинок завершить формування вулиці Бориславської, західна частина якої при виході на вулицю П. Сагайдачного забудована 5-9 поверховими багатоквартирними житловими будинками. А тому, виходячи з містобудівної ситуації, що склалась, пропонується будівництво саме шестиповерхового багатоквартирного будинку.
13. Згідно з розпорядженням Трускавецького міського голови №9-р від 11.01.2016 з 11.01.2016 по 11.02.2016 тривали громадські слухання містобудівної документації - "Детальний план території в районі вулиці Бориславської, 28 у м. Трускавці", зауважень, пропозицій чи доповнень не надійшло.
14. Рішенням Трускавецької міської ради Львівської області №133 від 05.04.2016 Трускавецька міська рада затвердила містобудівну документацію "Детальний план території в районі вул. Бориславської, 28 у м. Трускавці" на замовлення Трускавецької міської ради.
15. Відповідно до розпорядження міського голови №144-р від 11.04.2016 у зв`язку з представленням начальника Трускавецького МВ ГУ ДСНС у Львівській області зауважень щодо недотримання вимог п.2* ДБН 360-92**, міським головою м. Трускавця зупинено дію рішення Трускавецької міської ради №133 від 05.04.2016 "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території в районі вул. Бориславської, 28 у м. Трускавці". Пунктом 2 даного розпорядження запропоновано начальнику Управління містобудування, архітектури та землекористування (О.Плахтій) підготувати проект рішення на повторний розгляд сесією Трускавецької міської ради.
16. Згідно з листом Трускавецького міського відділу ГУ ДСНС України у Львівській області №25/4/96 від 13.04.2016, адресованого міському голові м. Трускавця, директору ДП "ДПІМ "Містопроект", Куц В.М., відділ повідомив, що відповідно до попередньо поданої інформації щодо недотримання вимог п.2* ДБН 360-92** при розробці "Детального плану території в районі вул. Бориславської, 28 у м. Трускавці" ОСОБА_1 подано додаткові документи про усунення виявлених зауважень.
17. Рішенням Трускавецької міської ради №209 від 16.06.2016 Трускавецька міська рада вирішила затвердити містобудівну документацію "Детальний план території в районі вул. Бориславської, 28 у м. Трускавці" на замовлення Трускавецької міської ради.
18. Пунктом 2 вищезазначеного рішення Трускавецька міська рада рекомендувала Управлінню містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки відповідно до статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачити будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом.
19. В подальшому, ОСОБА_1 . Управлінням містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №63-м/у від 27.07.2016 "Будівництво багатоповерхового багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Бориславській, 28 у м. Трускавець", згідно з пунктом 3 "Наміри забудови" яких встановлено, що проектом передбачається будівництво п`ятиповерхового житлового будинку з влаштуванням в підвально-цокольному поверсі нежитлових приміщень (враховуючи перепад рельєфу та підземного паркінгу).
20. Позивач звернувся до Управління із заявою від 02.11.2016, у якій просив внести зміни у містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 63-м/у від 27.07.2016, на яку отримав відповідь від 10.11.2016 № 159.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
21. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що пункт 2 рішення Трускавецької міської ради Львівської області "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території в районі вулиці Бориславської, 28 у м. Трускавці" №209 від 16.06.2016 є протиправним, а відтак підлягає скасуванню. Всупереч вимогам чинного законодавства Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради Львівської області допустило неправомірну бездіяльність щодо внесення змін у містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 63-м/у від 27.07.2016 "Будівництво багатоповерхового багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Бориславській, 28 у м. Трускавці".
22. Заперечуючи щодо задоволення позову, представники відповідачів зазначили, що відповідачі діяли на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених чинним законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що оскільки міською радою затверджено детальний план, то Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради мало б видати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №63-м/у від 21.07.2016, які відповідають затвердженому детальному плану території, яким пропонується будівництво саме шестиповерхового багатоквартирного житлового будинку. Трускавецька міська рада, приймаючи пункт 2 рішення Трускавецької міської ради №209 від 16.06.2016, вийшла поза межі своїх повноважень, оскільки приймаючи до уваги уже затверджений детальний план, для того, аби зменшити поверховість, мала б звернутися до розробника Детального плану території в районі вул. Бориславської, 28 у м. Трускавці "Містопроекту" з пропозицією внести зміни до цієї містобудівної документації. Для цього потрібні підстави й нове завдання на розроблення Детального плану. Зобов`язання Управління внести зміни в містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за вказаною адресою не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України № 109 від 07.07.2011, (далі також - Порядок №109 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачає лише єдину підставу для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, а отже і для відмови у внесенні змін у містобудівні умови та обмеження, - невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Оскільки факту такої невідповідності встановлено не було, то підстави для відмови у внесенні змін в містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки в частині поверховості (6 поверхів) відсутні за умови, що з внесенням таких змін погоджується замовник.
24. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що оскаржуваний пункт 2 рішення Трускавецької міської ради "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території в районі вулиці Бориславської, 28 у м. Трускавці" від 16.06.2016 №209 носить рекомендаційний характер для Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради, а отже не порушує будь-яких прав позивача та не покладає на нього будь-яких обов`язків. Таким чином, відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із ухваленням вказаного пункту не породжує для нього і права на захист, тобто права на звернення із адміністративним позовом у цій частині. Позовні вимоги про визнання неправомірною бездіяльності Управління містобудування, архітектури та землекористування Трускавецької міської ради щодо внесення змін у містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки "Будівництво багатоповерхового багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вулиці Бориславській, 28 у м. Трускавці" від 27.07.2016 № 63-м/у та зобов`язання внести такі зміни є безпідставними, оскільки позивач не звертався до вказаного відповідача із дотриманням вимог пункту 2.1. та пункту 2.2. Порядок №109. На звернення позивача від 02.11.2016, в якому позивач просив внести зміни у містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 63-м/у від 27.07.2016, Управлінням було надано відповідь від 10.11.2016 № 159, що не заперечується самим позивачем, однак вона не була предметом даного адміністративного спору.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
25. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що рішення Трускавецької міської ради від 16.06.2016 №209 в оскаржуваній частині, хоча і носить рекомендаційний характер, але безпосередньо порушує законні права та інтереси позивача, отже є неправомірним. Законодавством не передбачено конкретної процедури внесення змін в містобудівні умови та обмеження, зокрема, і форми заяви з переліком документів, які необхідно до додати.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
27. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.