ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 620/2059/19
провадження № К/9901/2526/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.09.2019 (суддя Скалозуб Ю.О.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2019 (головуючий суддя Файдюк В.В., судді Мєзєнцев Є.І., Чаку Є.В.)
у справі №620/2059/19
за позовом ОСОБА_1
до Державної екологічної інспекції в Чернігівській області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції в Чернігівській області, в якому просив суд визнати бездіяльність відповідача щодо організації і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за діяльністю виконавчого комітету Варвинської селищної ради в частині здійснення делегованих йому повноважень органів виконавчої влади щодо дотримання вимог законодавства про поводження з відходами за 2018 рік протиправною та зобов`язати вчинити заходи державного контролю щодо виконання виконавчим комітетом Варвинської селищної ради делегованих повноважень органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами протягом 2018 року.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.09.2019 у справі №620/2059/19, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. ОСОБА_1 з вищенаведеними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.09.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2019 у справі №620/2059/19 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
4. До Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а судові рішення залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі наказу від 04.04.2018, направлення № 149 та колективного звернення жителів вулиці Підгірна смт.Варва у квітні 2018 року Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами та забрудненням земельних ресурсів Варвинською селищною радою Варвинського району Чернігівської області, що знаходиться за адресою: смт. Варва, вул. Пилипенка, 3, про що складено акт № 44/04.
6. Перевіркою встановлено, що звалище для захоронення твердих побутових відходів Варвинської територіальної громади розташоване на відстані 0,5 км від селища Варва в урочищі "Холодниця", об`єкт належить Варвинській територіальній громаді. В наявності паспорт місця видалення відходів "Полігон твердих побутових відходів Варвинської селищної ради" (від 25.07.2011 реєстраційний № 326 в обласному реєстрі MBB) згідно з яким об`єкт площею 0,5 га функціонує з 1982 року, спосіб складування сміття висотний, розрахунковий термін експлуатації визначено до 2020 року. За розрахунковими даними обсяг видалених відходів на дату складання паспорту становив біля 85 тис. тон. Земельна ділянка під полігоном смт. Варва оформлена, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування, полігон твердих побутових відходів. У 2016 році виготовлено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки під полігоном ТПВ смт. Варва на звалище твердих побутових відходів, який затверджений рішенням 20 сесії 7 скликання Варвинської селищної ради від 27.10.2016 №24-20/16. Відповідні зміни було внесено до державного реєстру речових прав. Право постійного користування земельною ділянкою під звалищем твердих побутових відходів кадастровий номер 7421155100:07:000:0220 та площею 0,5 га підтверджено інформаційною довідкою з державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав на нерухоме майно від 09.11.2016 № 72766247, виданою державним реєстратором Варвинської РДА, цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування, звалища твердих побутових відходів. У березні 2016 року Департаментом екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА було внесено зміни до паспорту MBB від 25.07.2011 №326 та відповідні зміни внесено до обласного реєстру MBB згідно з якими змінено статус об`єкта з "Полігон твердих побутових відходів Варвинської селищної ради" на "Звалище твердих побутових відходів Варвинської селищної ради".
Також встановлено, що звалище твердих побутових відходів Варвинської територіальної громади експлуатується з порушенням чинних правил та вимог екологічної безпеки. Ситуація ускладнилась в зимовий період 2017-2018 років через наявність значного снігового покриву, що унеможливило під`їзд транспорту до визначених на полігоні місць розвантаження відходів. Крім того, обслуговуюча техніка (бульдозер) вийшла з ладу. На час здійснення перевірки Варвинською селищною радою вживались невідкладні заходи щодо виправлення ситуації, яка склалася.
7. За результатами перевірки заступника Варвинського селищного голови Чаленко І.І., було притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за ст.82 КУпАП на суму 850 грн, штраф порушником сплачено в повному обсязі.
8. На усунення виявлених у ході проведення перевірки порушень Варвинському селищному голові було надано обов`язковий до виконання припис від 13.04.2018 № 44/04.
9. 17-18.07.2018 Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області проведена перевірка виконання припису від 13.04.2018 № 44/04 - складено акт перевірки від 18.07.2018 № 124/04.
10. Під час перевірки встановлено, що на виконання вищезазначеного припису селищною радою розчищені під`їзні шляхи до сміттєзвалища, місця тимчасового зберігання відходів поза умовними межами об`єкта прибрано. При цьому встановлено, що порушення правил експлуатації об`єкта сміттєвидалення смт. Варва було усунуто не в повному обсязі. За порушення вимог при захороненні відходів на сміттєзвалищі першого заступника Варвинського селищного голови Кального О.В. притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за ст. 188-5 КУпАП на суму 765 грн, штраф порушником сплачено в повному обсязі. На усунення виявлених у ході проведення перевірки порушень Варвинському селищному голові було надано обов`язковий до виконання припис від 18.07.2018 № 124/04 та наголошено, що вирішення питання подальшої експлуатації звалища побутових відходів Варвинської територіальної громади перебуває у площині виконання Варвинською селищною радою законодавчо визначених повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища, що закріплено ст. 21 Закону України "Про відходи".
11. 21.08.2018 Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області була проведена перевірка виконання припису від 18.07.2018 № 124/04 - складено акт від 21.08.2018 №160/04.
12. Під час перевірки з`ясовано, що Варвинською селищною радою вжито організаційних та практичних заходів щодо підвищення рівня екологічної безпеки звалища побутових відходів смт. Варва, проте, не всі пункти припису виконано. За невиконання припису заступника Варвинського селищного голови ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за ст. 188-5 КУпАП на суму 255 грн, штраф порушником сплачено в повному обсязі. На усунення виявлених у ході проведення перевірки порушень Варвинському селищному голові було надано обов`язковий до виконання припис від 21.08.2018 № 160/04.
13. 18.10.2018 Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області була проведена перевірка виконання припису № 160/04 від 21.08.2018 - складено акт від 18.10.2018 №204/04.
14. Під час перевірки з`ясовано, що на виконання вищезазначеного припису Варвинською селищною радою вжито заходи, проте не всі недоліки усунуто. За результатами перевірки першого заступника Варвинського селищного голови ОСОБА_3 притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за ст. 188-5, 82, 82-8 КУпАП на суму 850 грн, штраф порушником сплачено в повному обсязі.
15. На виконання наказу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 24.01.2019 № 74 протягом 25-28 січня 2019 року проведено перевірку припису Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 18.10.2018 № 204/04.
16. В ході перевірки з`ясовано, що Варвинською селищною радою не забезпечено в повному обсязі виконання вимог припису та законодавчих актів у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме - на звалищі ТПВ смт. Варва не забезпечено: встановлення огорожі; визначення меж земельної ділянки під звалищем в натурі з встановленням межових знаків; обвалування по периметру; обладнання звалища водовідвідними канавами та канавами для збору фільтрату; пересипання відходів шаром ґрунту.
17. За результатами перевірки складено акт від 25-28.01.2019 № 18/04, відповідальну посадову особу притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за ст.188-5 КУпАП на суму 765 грн., сума штрафу сплачена. На усунення виявлених у ході проведення перевірки порушень Варвинському селищному голові було надано обов`язковий до виконання припис від 28.01.2019 № 18/04.
18. Державна екологічна інспекція в Чернігівській області звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області про застосування заходів реагування у вигляді тимчасової заборони вивезення та захоронення відходів на звалище твердих побутових відходів, розташованого на відстані 0,5 км від селища Варва в урочищі "Холодниця", до забезпечення встановлення огорожі чи обвалування по периметру полігону; визначення меж земельної ділянки в натурі з встановленням межових знаків; обладнання об`єкта водовідвідними канавами та канавами для збору фільтрату; пересипання відходів шаром ґрунту.
19. За клопотанням Варвинської селищної ради провадження у справі було зупинено для проведення відповідних робіт та виконання вимог Державної екологічної інспекції в Чернігівській області.
20. Ухвалою суду від 03.06.2019 провадження у справі № 620/555/19 закрито. Варвинською селищною радою до суду надано докази виконання вимог, викладених у позовній заяві.
21. Розглядаючи ці події як факти, що підтверджують бездіяльність Державної екологічної інспекції в Чернігівській області в частині нездійснення заходів контролю за делегованими повноваженнями виконавчого комітету Варвинської селищної ради, ОСОБА_1 звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
22. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області вживались усі можливі заходи для забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог чинного законодавства, зокрема, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Закону України "Про відходи".
23. Суд апеляційної інстанції також відзначив про те, що позивач незадоволений саме виконанням своїх обов`язків місцевою радою та її виконавчим органом, суть встановлених порушень прав та інтересів позивача зводиться до нехтуванням вказаними суб`єктами своїми повноваженнями. Натомість, в чому полягає порушення прав позивача, яке призвело до звернення в суд з цим позовом, саме відповідачем - Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області - судом апеляційної інстанції не встановлено.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
24. Касаційна скарга мотивована тим, що суди порушили приписи ч. 2 ст. 9 КАС України та вийшли за межі позовних вимог, перевіряючи діяльність Варвинської селищної ради у 2018 році, тоді як у позовній заяві наголошено на тому, що відповідачем в порушення приписів Законів України "Про охорону навколишнього природного середовища" та "Про відходи" не здійснювався державний контроль за делегованими повноваженнями виконавчого комітету Варвинської селищної ради у сфері поводження з відходами.
25. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій невірно застосували положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині розмежування власних та делегованих повноважень.
26. ОСОБА_1 наголошує, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували до спірних правовідносин норми Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 №339 (зі змінами) (далі - Порядок №339).
27. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає про те, що, на його думку, протягом 2018 року Державною екологічною інспекцією в Чернігівській області вжито всіх можливих заходів для забезпечення права позивача (та інших жителів смт. Варва) на безпечне для життя і здоров`я довкілля. Своєю чергою, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про відходи" і положеннями Порядку №339 не визначено процедури здійснення державного контролю за делегованими повноваженнями органу місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
29. Відповідно до ст. 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
30. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі ч. 7 ст. 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів ст. 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
31. Верховний Суд тлумачить підстави для звернення з позовом до суду для захисту охоронюваного законом інтересу у сфері належного функціонування природних екосистем в світлі гарантій, закріплених в Орхуській конвенції - міжнародному договорі, який встановив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах.
32. Орхуська конвенція ратифікована Законом України від 06.07.1999 № 832-ХІV, тому її положення відповідно до ст. 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.
Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.
33. Пунктом 3 ст. 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
34. Позивач вважає, що Державна екологічна інспекція в Чернігівській області допустила протиправну бездіяльність, оскільки в порушення приписів Законів України "Про охорону навколишнього природного середовища" та "Про відходи" не здійснювала державний контроль за делегованими повноваженнями виконавчого комітету Варвинської селищної ради у сфері поводження з відходами.
35. В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
36. У відповідності до ч. 3 ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, прийнятими в межах їхньої компетенції.
Главою 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено перелік повноважень, якими наділені виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
37. Згідно з ч. 2 ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.