ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 200/7584/19-а
адміністративне провадження № К/9901/2335/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Східного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року (головуючий суддя - Смагар С. В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року (головуючий суддя - Арабей Т. Г., судді: Геращенко І. В., Міронова Г. М.) у справі № 200/7584/19-а за позовом Державної установи "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" до Східного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба) про скасування вимоги,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2019 року Державна установа "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" (далі - ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія") звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила скасувати вимогу Держаудитслужби від 15 травня 2019 року № 04-05-07-15-05/3163 щодо усунення встановлених порушень.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про безпідставність викладених в акті ревізії доводів, на підставі яких було винесено оскаржувану вимогу. Позивач доводить, що ні оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії не містять посилання на порушення, які призвели до збитків, адже контролюючим органом вказано, що встановлені фінансові порушення, які призвели до втрат фінансових ресурсів - не призвели до збитків. Такі порушення визначені відповідачем не в установленому законодавством порядку, а на власний розсуд, та не підтверджені належними фінансовими документами. Діюче законодавство не містить заборони по сплаті заробітної плати за рахунок загального фонду при наявності коштів на спеціальному, відтак, спірна вимога є такою, що підлягає скасуванню. Позивач звертає увагу, що у вимозі щодо усунення порушень указано, що ревізією встановлені фінансові порушення які не призвели до збитків 236 193, 31 грн та запропоновано вказані порушення усунути в установленому законом порядку, при цьому не визначивши які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, позовні вимоги ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" задоволено.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зі змісту спірної вимоги вбачається, що у ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, що не призвели до завдання збитків державі, однак визначено розмір цих збитків, які не відшкодовані на суму 236 019,00 грн та зазначено у вимозі про необхідність відновлення витрат державного бюджету шляхом перерахування до державного бюджету. Суди вказали, що додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави. Водночас суди зауважили, що спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Суди зазначили, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії. Суди підтвердили, що оскільки оскаржувана вимога безпосередньо створює для підконтрольної установи правові наслідки у вигляді обов`язку усунути виявлені порушення, то така може бути оскаржена останнім у судовому порядку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі Держаудитслужба, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" у повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що в порушення вимог пунктів 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ" (далі - Порядок № 228) та частин четвертої, восьмої статті 13 Бюджетного кодексу України, лабораторією здійснювалось нарахування та виплата за рахунок загального фонду частки заробітної плати, яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду (при наявності невикористаних залишків спеціального фонду), що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду (без відновлення видатків загального фонду).
Скаржник зазначив, що фінансові порушення, хоч і не призвели до збитків на загальну суму 236 019,00 грн, однак, залишаються невідшкодованими. Відповідач уважає, що у спірній вимозі ним вказано на конкретні дії (визначений порядок та рекомендації), які ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" необхідно вчинити на усунення виявлених порушень.
Також в обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. При цьому вимога "Про усунення порушень" і дії посадових осіб контролюючого органу щодо пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав суб`єкта контролю, крім права на усунення виявлених порушень законодавства, яке виникає у зв`язку із самим фактом пред`явлення вимоги.
Скаржник також зауважив, що судами обох інстанцій, в підставу скасування вимоги не покладено висновок про протиправність вимоги з огляду на відсутність порушення, а лише зроблено висновок про неспівмірність способу усунення із самим порушенням та нібито неконкретизованість вимоги, що, на думку контролюючого органу, не може бути підставою для скасування вимоги.
Крім того, відповідач зауважив, що позивачем не заявлено позовної вимоги про протиправність спірної вимоги, отже, це свідчить про те, що позивач не заперечує про допущення ним порушень зафіксованих в акті перевірки, а лише, не бажаючи виконувати спірну вимогу, намагається уникнути відповідальності.
Позиція інших учасників справи
Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
Позивач вказує на те, що оскаржувана вимога відповідача не містить посилань щодо примусового стягнення виявленої в ході ревізії матеріальної шкоди, а була спрямована на коригування роботи ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" та за своєю правовою природою є індивідуально-правовим актом, а тому відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України підлягає оскарженню в адміністративному судочинстві.
Стверджує, що спірна вимога, яка в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.
Вказує, що доводи касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права є необґрунтованими та надуманими. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірних висновків щодо обґрунтованості позовних вимог. Відповідач під час проведення ревізії позивача припустився ряду порушень чинного законодавства, які відповідно до приписів КАС України мають наслідком визнання його вимоги такою, яка підлягає скасуванню.
Вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід ужити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. На думку позивача, при постановлені оскаржуваних рішень суди обґрунтовано звернули увагу, що позиція позивача по справі підтверджується судовою практикою, зокрема постановою Верховного суду України від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Держаудитслужби на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 11 грудня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 14 грудня 2020 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" зареєстроване як юридична особа та включене до ЄДРПОУ за номером 38471981.
У період з 25 лютого по 26 квітня 2019 року відповідачем проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2018 року (далі - перевіряємий період).
За результатами ревізії складено акт від 3 травня 2019 року № 04.05.07- 931/002, у якому зафіксовано порушення вимог пунктів 19, 23 Порядку № 228, частин четвертої, восьмої статті 13 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року № 2456 зі змінами при затверджених штатних розписах, а саме: лабораторією здійснювалось нарахування та виплата за рахунок загального фонду частки заробітної плати, яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду (при наявності невикористаних залишків спеціального фонду). Указане призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду (без відновлення видатків загального фонду) за перевіряємий період на загальну суму 236 190,00 грн.
У акті зафіксовані фінансові порушення на загальну суму 387 700,00 грн, з яких: порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів (спричинено збитків) - 19 450,00 грн, фінансові порушення, що не призвели до збитків - 237 190,00 грн, неефективні витрати - 131 060,00 грн, які на момент направлення вимоги залишаються невідшкодованими на суму 236 190,00 грн.
Акт від 3 травня 2019 року підписаний позивачем без зауважень.
Зважаючи на вищевикладене, 27 березня 2019 року відповідач направив позивачу запит № 8 з вимогою надати пояснення щодо виявлених порушень.
Позивачем були надані письмові пояснення. Крім того, надані копія структури ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" за ревізуємий період, копія штатних розписів ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" за 2015-2018 роки, копія кошторисів з додатками за 2015-2018 роки, копія звіту про надходження та використання коштів загального фонду (форма № 2д) за 2015-2018 роки, копія звіту про надходження і використання коштів, отриманих як плата за послуги (форма №4-Ід) за 2015-2018 роки, копії відомостей нарахування заробітної плати співробітників ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" за 2015, 2016 роки загальний та спеціальний фонди, копія відомості нарахування заробітної плати співробітників ДУ "Донецька обласна фітосанітарна лабораторія" за 2018 рік загальний фонд, копії наказів про прийняття на роботу.
На підставі акту від 3 травня 2019 року відповідачем направлено позивачу вимогу від 15 травня 2019 року № 04-05-07-15-05/3163 (далі - спірна вимога) щодо усунення встановлених у акті ревізії порушень, відповідно до якої на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю Україні", пунктів 46, 49, 50 та 52 "Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, підпункту 7 пункту 4, підпункту 14 пункту 6 "Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області", затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29 серпня 2016 року № 3, відповідач вимагає:
пункт 1- опрацювати матеріали ревізії;
пункт 2 - усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, в тому числі:
підпункт 2.1 забезпечити відновлення витрат державного бюджету з утримання працівників лабораторії, діяльність яких пов`язана з наданням платних послуг та яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду, здійснених лабораторією за рахунок коштів загального фонду, шляхом перерахування до державного бюджету відповідно до пункту 46 Порядку № 228 та листа Міністерства фінансів України та Держказначейства України від 12 лютого 2008 року № 7.1-10/744 "Щодо списання дебіторської та кредиторської заборгованості та відновлення касових видатків",
підпункт 2.2 проводити видатки на оплату заробітної плати працівників Лабораторії в межах і за рахунок відповідних надходжень, фондів бюджету (загального та спеціального) згідно нормами бюджетного законодавства;
пункт 3 - у подальшому дотримуватись вимог законодавства та не допускати встановлених порушень;
пункт 4 - розглянути питання щодо притягнення працівників, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом і завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню в термін до 17 червня 2019 року.
У разі не усунення виявлених порушень в установлений термін орган фінансового контролю ініціює розгляд питання про відповідність керівника установи займаній посаді.
Не погоджуючись з спірною вимогою, позивач звернувся до суду із даним позовом про його скасування.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII).
Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).
Згідно з приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (частина перша статті 2 Закону № 2939-XII).
Відповідно до другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (в редакції станом на 27 лютого 2019 року, далі - Положення).
Відповідно до пункту 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
За приписами пункту 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 550).
Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону № 2939-12 та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (пункт 5 Порядку № 550).
Пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;