ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 440/2721/19
адміністративне провадження № К/9901/9582/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року (головуючий суддя - Костенко Г. В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року (колегія суддів у складі: Любич Л. В., Спаскін О. А., Присяжнюк О. В.) у справі № 440/2721/19 за позовом державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи: Чутівська сільська рада Оржицького району Полтавської області, Державне підприємство "Національні інформаційні системи", про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2019 року державний реєстратор Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - також Мін`юст), треті особи: Чутівська сільська рада Оржицького району Полтавської області, Державне підприємство "Національні інформаційні системи" (далі - ДП "Національні інформаційні системи"), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 09 липня 2019 року № 2091/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" (також - оскаржуваний Наказ).
В обґрунтування позову позивач зазначила, що оскаржуваним наказом їй протиправно було заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на чотири місяці. Указаний наказ прийнято відповідачем за результатами камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно її діяльності як державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області. Позивач уважає висновки перевірки, які зазначені у довідці від 27 червня 2019 року, необґрунтованими, оскільки нею під час здійснення реєстраційних дій дотримано положення Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 01 липня 2004 року № 1952-IV (далі - Закон № 1952-IV), Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127), Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141 (далі - Порядок № 1141). Указала, що наданими нею доказами підтверджено безпідставність та необґрунтованість оскаржуваного наказу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року, позов задоволено, визнано протиправним і скасовано оскаржуваний Наказ.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що застосування до позивача несприятливих наслідків у вигляді блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на чотири місяці є неспівмірним з виявленими відповідачем за наслідками перевірки порушеннями. Крім того, встановлено відсутність у діях позивачки порушень вимог Закону № 1952-IV, положень Порядку № 1127 та Порядку № 1141.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників справи.
Не погоджуючись з указаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, Міністерство юстиції України звернулося з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
В обґрунтування касаційної скарги вказує на те, що законодавством передбачено, що рішення Міністерства юстиції України приймається у формі наказу на підставі довідки комісії за результатами проведення камеральної перевірки, в якій викладені усі підстави і мотиви, що слугували прийняттю такого рішення. Водночас у довідці викладений зміст порушень та норми законодавства, що були порушені державним реєстратором, а тому відповідачем дотримано порядок винесення спірного наказу. Крім цього, зауважує, що суд не може втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані законом відповідному суб`єкту владних повноважень. Стверджує, що питання витребування копій паперових документів та пояснень по суті виявлених порушень є правом комісії, а не обов`язком. Скаржником звернута увага на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2019 року у справі № 1540/3392/18 та від 25 січня 2019 року у справі № 820/5866/17.
Відзивів на касаційну скаргу не надходив.
Рух касаційної скарги
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 квітня 2020 року для розгляду справи визначено склад колегії суддів: суддя-доповідач Соколов В. М, судді: Єресько Л. О., Загороднюк А. Г.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України.
Ухвалою Верховний Суд від 11 грудня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації та нотаріату Кондаковою С.М. відповідно до статті 371 Закону № 1952-VI та Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) 04 червня 2019 року проведено моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі прав державних реєстраторів Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області.
За результатами указаного моніторингу складено акт від 04 червня 2019 року, у якому зафіксовано, що державним реєстратором ОСОБА_1 під час вчинення реєстраційних дій за заявою № 28070925 до Державного реєстру прав не долучено електронної копії документа, на підставі якого внесено зміни до Державного реєстру прав, що є порушенням вимог статей 10, 16, 18 Закону № 1952-VI, пунктів 10, 25 Порядку № 1127; не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв), що є порушенням приписів статей 3, 10, 18 Закону № 1952-VI, пунктів 12, 18 Порядку № 1127, пунктів 4, 12, 13 Порядку № 1141.
Наказом Міністерства юстиції України від 07 червня 2019 року № 2164/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області" було вирішено провести камеральну перевірку позивача.
Копія вказаного наказу відправлена поштою на адресу позивача13 червня 2019 року.
За результатами камеральної перевірки державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 від 27 червня 2019 року Комісією з проведення перевірки (далі - Комісія) складено Довідку та запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на чотири місяці.
На підставі зазначеної Довідки Міністерства юстиції України 09 липня 2019 року прийняло оспорюване в цій справі рішення у формі наказу № 2091/5, яким наказано:
1. Тимчасово заблокувати доступу державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 4 (чотири) місяці;
2. Виконання пункту 1 наказу покласти на ДП "Національні інформаційні системи".
Уважаючи наказ протиправним, державний реєстратор Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Оскільки касаційна скарга відповідача до суду касаційної інстанції надійшла 02 квітня 2020 року, то її розгляд здійснюється Верховним Судом у порядку та за правилами КАС України в редакції Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ", що діє з 08 лютого 2020 року.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд урахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини рішенням у справі "Ruiz-Mateos проти Іспанії" Суд вказав, що принцип змагальності процесу означає, що кожній стороні повинна бути надана можливість ознайомитися з усіма доказами та зауваженнями, наданими іншою стороною, а також, що вкрай важливо, відповісти на них.
Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною, залежно від характеру рішення (Ruiz Torija v. Spain) пункт 29).
Національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, проте зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (Suominen v. Finland), № 37801/97, пункт 36).
Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль за здійсненням правосуддя (Hirvisaari v. Finland). А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є прямим порушенням процесу.
Перевіряючи рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року на відповідність вищевказаним критеріям у межах доводів касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України від 01 липня 2004 року № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Приписами статті 371 Закону № 1952-IV передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.
За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення, зокрема, про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.