ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 816/4802/15
адміністративне провадження № К/9901/4952/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держсанепідслужби у Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19.02.2016р. (суддя - Канигіна Т.С.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.04.2016р. (судді - Зеленський В.В., Чалий І.С., П`янова Я.В.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта" до Головного управління Держсанепідслужби у Полтавській області, Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації про визнання неправомірними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
в с т а н о в и в :
У грудні 2015 року ПАТ "Укртатнафта" звернулось до суду з позовом, в якому просило (з урахуванням уточнень позовних вимог - том ІІ а.с. 27 - 29; 101 - 104; 109 - 112):
визнати протиправними дії ГУ Держсанепідемслужби у Полтавській області, які виявилися у відмові погодження видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" з підстав, викладених у листі від 05.09.2014р. №02/2732, у рішенні від 06.05.2015р. №06-01/984, у листі від 10.08.2015р. №01/1714, у рішенні від 24.09.2015р. №06-01/2065 та у рішенні від 18.11.2015р. №06-01/2497;
визнати протиправними дії Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської ОДА, які виявилися у відмові видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" з підстав, викладених у листі від 05.09.2014р. №02/2732, у рішенні від 06.05.2015р. №06-01/984, у листі від 10.08.2015р. №01/1714, у рішенні від 24.09.2015р. №06-01/2065 та у рішенні від 18.11.2015р. №06-01/2497;
зобов`язати Департамент екології та природних ресурсів Полтавської ОДА видати їм дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (ставок-випарник) з необмеженим строком дії.
Просило поновити строк звернення до суду.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником та користувачем комплексу очисних споруд, кінцевою ланкою яких є складна гідротехнічна споруда з функцією очищення - "ставок-випарник".
Позивач протягом 2014-2015 років неодноразово звертався до відповідачів з метою отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин від ставка-випарника.
Листом від 05.09.2014р. №02/2732 ГУ Державної СЕС у Полтавській області повідомлено позивача про те, що розмір СЗЗ для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" повинен становити 1000 метрів, та запропоновано звернутись до Державної санітарно-епідеміологічної служби України.
06.05.2015р. ГУ Державної СЕС у Полтавській області прийнято рішення №06-01/984 щодо неможливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ПАТ "Укртатнафта", посилаючись на наявність житлової, громадської та іншої прирівняної до них забудови у межах санітарно-захисної зони підприємства, що не відповідає пункту 5.10 "Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів" (ДСП173-96)".
За результатами розгляду зауважень позивача, листом ГУ Державної СЕС у Полтавській області від 10.08.2015р. №01/1714 підприємству рекомендовано звернутись до Експертної комісії з питань встановлення та зміни розмірів санітарно-захисних зон при Головному державному санітарному лікарі України.
24.09.2015р. ГУ Державної СЕС у Полтавській області прийнято рішення №06-01/2065 щодо неможливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для позивача, посилаючись на наявність житлової, громадської та іншої прирівняної до них забудови у межах санітарно-захисної зони підприємства, що не відповідає пункту 5.10 "Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів" (ДСП173-96)".
18.11.2015р. ГУ Державної СЕС у Полтавській області прийнято рішення №06-01/2497 щодо неможливості видачі дозволу у зв`язку з наявністю житлової, громадської та іншої прирівняної до них забудови у межах санітарно-захисної зони підприємства, що не відповідає пункту 5.10 "Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів" (ДСП 173-96)".
Листом від 01.12.2015р. №4463/05-03-14 відповідач, посилаючись на вищевказане рішення ГУ Державної СЕС у Полтавській області, повернув подані позивачем документи на доопрацювання.
Вважаючи вказані дії відповідачів протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що встановлення розміру СЗЗ для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" в розмірі 200 м повністю відповідає вимогам санітарних норм 245-63 "Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий". Введення в експлуатацію даної очисної споруди здійснювалося у 1968 році державною приймальною комісією відповідно до вимог Постанови Ради Міністрів СРСР від 22.01.1966р. №57 та розділу Х Будівельних норм та правил СНиП ІІІ-А.10-66, при цьому у комісії не виникало зауважень з приводу відповідності побудованого об`єкта санітарним нормам.
Крім того, посилається на те, що за період з 1968 по 2014 рік, тобто протягом 46 років, підприємство у встановленому законодавством порядку постійно оформляло дозвільні документи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря для ставка-випарника. При цьому в документах, необхідних для отримання дозволу, розмір СЗЗ для ставка-випарника завжди обґрунтовувався на рівні 200 м, виходячи з функціонального призначення даної очисної споруди, складу та нормативних розрахунків розсіювання шкідливих речовин з його площини та результатів проб повітря в зоні впливу ставка-випарника.
Також посилається на те, що згідно висновку, наданого профільною науковою установою Міністерства екології та природних ресурсів України ТОВ "Науково-технічний центр "Промекологія" житлова забудова як в межах, так і на межі СЗЗ відсутня, і ставок-випарник не впливає на якість атмосферного повітря в районі його розміщення.
Натомість відповідачі безпідставно ухиляються від виконання покладених на них законодавством обов`язків: ГУ Держсанепідслужби у Полтавській області - від погодження документів, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря на ставок-випарник ПАТ "Укртатнафта", а Полтавська ОДА - від видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря для вказаної очисної споруди.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 19.02.2016р. позов задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управління Держсанепідемслужби у Полтавській області, які виявилися у відмові погодження видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" з підстав, викладених у листі від 05.09.2014р. №02/2732, у рішенні від 06.05.2015р. №06-01/984, у листі від 10.08.2015р. №01/1714, у рішенні від 24.09.2015р. №06-01/2065 та у рішенні від 18.11.2015р. №06-01/2497.
Визнано протиправними дії Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації, які виявилися у відмові видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" з підстав, викладених у листах від 21.05.2015р. №2210/05-03-14, від 08.10.2015р. №3910/05-03-14 та від 01.12.2015р. №4463/05-03-14.
Зобов`язано Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації видати ПАТ "Укртатнафта" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (ставок-випарник) з необмеженим строком дії.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.04.2016р. постанову суду першої інстанції змінено шляхом викладення четвертого абзацу резолютивної частини постанови у наступній редакції:
Зобов`язано Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації розглянути питання щодо видачі ПАТ "Укртатнафта" дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (ставок-випарник) з необмеженим строком дії.
В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19.02.2016р. залишено без змін.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, з метою отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ставка-випарника подав відповідачу всі необхідні документи, передбачені чинним законодавством. Натомість дії відповідачів, що полягають у відмові погодження видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для ставка-випарника та відмові у видачі цього дозволу є протиправними, такими, що вчинені зі зловживанням своїх повноважень та спрямовані на перешкоджання ведення господарської діяльності позивача.
Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до висновків профільної наукової установи Міністерства екології та природних ресурсів України ТОВ "Науково-технічний центр "Промекологія" у зв`язку з незначними обсягами викидів практично не буде здійснюватись їх вплив на рівень забруднення атмосферного повітря як на межі СЗЗ, так і на сельбищній території (житлової, громадської та іншої прирівняної до них забудови); перевищення встановлених ГДК речовин на межі СЗЗ не встановлено; розмір санітарно-захисної зони для ставка-випарника складає 200 м; достатність розмірів СЗЗ відповідно до вимог пункту 8.6 ОНД-86 повинні перевірятися розрахунком забруднення атмосфери з урахуванням фактичного забруднення атмосферного повітря; ставок-випарник не впливає на якість атмосферного повітря в районі його розміщення.
Суд дійшов висновку, що розмір санітарно-захисної зони для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" на рівні 200 метрів належним чином обґрунтований профільними науковими та спеціалізованими установами, з використанням наукових методів, сучасної апаратури та натурних досліджень, а тому доводи відповідачів не є обґрунтованими та непідтверджені належними та допустимими доказами у розумінні статті 71 КАС України.
Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що до внесення змін (доповнення) в статтю 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами видавався на відповідний термін, а тому оскільки термін дії дозволу на ставок-випарник ПАТ "Укртатнафта" №5322480701-2 закінчувався 01.01.2014р. (дозвіл виданий по 31.12.2013р.), позивач, щоб не допустити порушення норм законодавства, почав оформляти повторно дозвіл на тій же самий ставок-випарник, проте відповідачі своїми діями перешкоджали у наданні цього дозволу.
Судом першої інстанції вирішено питання строку звернення до суду.
Змінюючи постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до наявних у матеріалах справи документів ставок-випарник ПАТ "Укртатнафта" був введений в експлуатацію в 1968 році, тобто не є новим видом виробництва, і не має технологічного обладнання, тобто не має нових технологій.
Розмір санітарно-захисної зони є обґрунтованим і зміни не потребує, оскільки ставок-випарник неможливо розглядати як нафтопереробне підприємство з огляду на його функціональне призначення, окреме розташування, відсутність на ньому технологічного обладнання та виробництва і віднесення його до третьої групи.
Крім того, Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, на які посилається відповідач, не є нормативно-правовим актом, що встановлює порядок отримання дозволів на викиди забруднюючих речовин, а відповідно до преамбули є Державними санітарними правилами планування та забудови населених пунктів, що включають основні гігієнічні вимоги до планування і забудови як нових, так і існуючих міських та сільських поселень України, їх санітарного упорядкування та оздоровлення, тоді як дозвіл отримується на вже існуючу промислову очисну споруду, яка незмінно працює з 1968 року і ніякої забудови в межах її санітарно-захисної зони не відбувається.
Щодо посилань відповідача на те, що для ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" необхідно встановлювати розмір санітарно-захисної зони на рівні 1000 м., відповідно до Додатку № 4 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затв. наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року №17, як для нафтопереробних підприємств, тобто як для об`єкта першої групи, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно ч. 7 ст. 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" та п.п. а п. 1.6 Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців від 09.03.2006р. №108 до першої групи належать об`єкти, які взяті на державний облік і мають виробництва або технологічне устаткування, на яких повинні впроваджуватися екологічно безпечні технології та методи керування.
В даному ж випадку, функціональним призначенням ставка-випарника є біологічне доочищення та випаровування суміші стічних вод, він не має виробництв або технологічного обладнання, не задіяний в процесах переробки нафти та виготовлення товарної продукції (тобто не входить до складу цілісного майнового комплексу нафтопереробного виробництва) та розташований на відстані 11 км. від підприємства на окремій земельній ділянці. Вищевказаний висновок також підтверджується науковими роботами профільних установ - ОД-2008 та ОД-2015. Розроблення вказаних документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, здійснюють установи, організації та заклади, яким надано право на розробку таких документів та які занесені до відповідного переліку Мінприроди України.
Також суд апеляційної інстанції виходив з необґрунтованості доводів відповідача щодо того, що на ставок-випарник надходять неочищені води промислової каналізації, оскільки відповідно до ОД-2008, ОД-2015 та ОВНС ставок-випарник ПАТ "Укртатнафта" - це кінцева ланка очисних споруд, технологічна споруда (штучна водойма) з функціями доочищення та випаровування промислових стічних вод; санітарно-захисна зона в розмірі 200 м. визначена відповідно до ДСП №173 - 196 та коригуванню не підлягає; скиди на ставок здійснюються після попередньої очистки, а тому доводи щодо необхідності зміни розміру санітарно-захисної зони ставка-випарника ПАТ "Укртатнафта" з 200 метрів до 1000 метрів, отримання висновку санітарної експертизи та затвердження розміру санітарно-захисної зони ставка-випарника є необґрунтованими.
Крім того, апеляційний суд дійшов висновку, що посилання відповідача на висновки наукової роботи інституту ім. Марзєєва не можна вважати належним доказом, оскільки згідно ч. 4 ст. 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування. Так, в даному випадку, вищевказана наукова установа не уповноважена давати висновки щодо класифікації об`єктів промисловості та промислових очисних споруд, спростовувати або підтверджувати обґрунтування розмірів їх санітарно-захисних зон, оскільки згідно наказу Міністерства охорони здоров`я України від 09.02.2004р. №70 на Інститут гігієни та медичної екології імені О.М. Марзєєва АМН України покладені функції наукової установи з наступних питань: 1) комунальна гігієна та гігієна навколишнього природного середовища; 2) гігієна фізичних, мікробіологічних, хімічних чинників; 3) гігієна дітей та підлітків; 4) біомоніторинг та екологічний моніторинг.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідача видати ПАТ "Укртатнафта" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (ставок-випарник) з необмеженим строком дії, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в даному випадку, задовольнивши дану вимогу, судом буде здійснено втручання у дискреційні повноваження відповідача (Департамент екології та природних ресурсів Полтавської ОДА), як суб`єкта владних повноважень.