ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.002260
адміністративне провадження № К/9901/12324/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Атлант Сіті Груп" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, Виконавчий комітет Самбірської міської ради Львівської області, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Атлант Сіті Груп" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глушка І.В., Довгої О.І., Запотічного І.І. від 30 березня 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю "Атлант Сіті Груп" (далі - позивач, ТОВ "Атлант Сіті Груп") звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач, ДАБІ України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області (далі - третя особа), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення головних інспекторів будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної будівельної інспекції України Павлова Ю.О., Гончар Т.Ю., Ференца Т.А. № 5-мб від 30 січня 2019 року "Про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі", затверджених наказом від 11 квітня 2018 року № 2".
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень є протиправним, оскільки на етапі отримання містобудівних умов та обмежень ТОВ "Атлант Сіті Груп" надано всі необхідні документи, також відділом архітектури та містобудування Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області не було виявлено невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Звертає увагу, що наміри позивача щодо реконструкції з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі Львівської області відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану м. Самбір. Позивач також зазначає, що затвердження містобудівних умов та обмежень на підставі Генерального плану, якщо відсутній детальний план території, є законним та не порушує вимоги чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що детальний план м. Самбір не затверджений, а тому містобудівною документацією на місцевому рівні є Генеральний план м. Самбір, тобто наміри забудови земельної ділянки мають відповідати вимогам Генерального плану м. Самбір.
Суд першої інстанції дійшов до висновку, що наказ третьої особи від 11 квітня 2018 року № 2 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою на надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі" є правомірним, а тому оскаржуване рішення відповідача про зупинення дії цього наказу є протиправним.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року апеляційну скаргу ДАБІ України задоволено, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, тому, встановивши порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головними інспекторами будівельного нагляду правомірно зупинено дію рішення, прийнятого об`єктом нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень, яке порушує вимоги містобудівного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "Атлант Сіті Груп" звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 4 травня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 1.380.2019.002260, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ "Атлант Сіті Груп".
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції під час прийняття рішення у справі не врахував правову позицію Верховного Суду щодо порядку застосування у подібних правовідносинах положень статей 1, 16, 17, 18, 19, 25, 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 6 березня 2019 року у справі № 803/1539/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 6 лютого 2020 року у справі № 809/1258/17, від 24 лютого 2020 року у справі № 569/4122/16-а. Скаржник зазначає, що відповідно до висловленої у вказаних постановах правової позиції Верховний Суд дійшов до висновку, що підставою відмови у надання містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні; відсутність розробленого та затвердженого детального плану території за наявності чинного генерального плану не може бути підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а відповідність намірів забудови у такому випадку визначається на підставі генерального плану населеного пункту. З огляду на зазначене, скаржник вважає висновки суду апеляційної інстанції про правомірність оскаржуваного рішення відповідача неправильними.
Крім того, скаржник посилається на те, що згідно частини п`ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а тому за відсутності встановленої відповідачем невідповідності намірів забудови земельної ділянки Генеральному плану м. Самбір суд апеляційної інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про правомірність рішення відповідача щодо зупинення дії містобудівних умов та обмежень, виданих позивачу для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі" без жодних зауважень.
Також скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не було встановлено, в чому саме полягає невідповідність намірів забудови території містобудівній документації на місцевому рівні, а тому постанова суду апеляційної інстанції є немотивованою.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник додатково вказує, що судом апеляційної не надано належної правової оцінки тому, що в оскаржуваному рішенні відповідач посилається на правові норми, які втратили чинність, як на момент видачі містобудівних умов та обмежень, так і на момент прийняття оскаржуваного рішення, а саме: пункт 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109; втратив чинність на підставі наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства N 289 від 6 листопада 2017 року) та пункт 6 розділу "Прикінцевих положень" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Від ДАБІ України надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ "Атлант Сіті Груп", в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов до правильного висновку про те, що, встановивши порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинені об`єктами нагляду, відповідач правомірно зупинив дію рішення третьої особи; просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Від Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області надійшли письмові пояснення, в яких висловлюється незгода з вимогами касаційної скарги та підтримано відзив на касаційну скаргу ДАБІ України.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до наказу ДАБІ України від 24 вересня 2018 року № 1194 "Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на IV квартал 2018 року", наказу ДАБІ України від 21 грудня 2018 року № 1638 про продовження строку планової перевірки, на підставі направлення на проведення планової перевірки від 26 листопада 2018 року № 14-мб/пл, направлення від 22 грудня 2018 року № 16-мб/пл головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. з 26 листопада 2018 року по 2 січня 2019 року проведено планову перевірку відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області вибірково за період діяльності 2016 року - ІІІ квартал 2018 року.
За результатами перевірки головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл.
За результатами перевірки, зокрема, встановлено, що наказом відділу нагляду за діяльність уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України від 11 квітня 2018 року № 2 позивачу видані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі" за відсутності затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: детального плану території, чим порушено вимоги пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 2.4 Порядку № 109 та пункту 6 розділу "Прикінцевих положень" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
За результатами перевірки головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. видано припис виконуючому обов`язки начальника відділу, заступнику начальника відділу містобудування та архітектури Самбірської міської ради Львівської області від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Крім того на підставі встановлених в акті перевірки від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл порушень головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. прийнято рішення № 5-мб від 30 січня 2019 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі", затверджених наказом від 11 квітня 2018 року № 2.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Частиною другою статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.