ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 640/7000/19
адміністративне провадження № К/9901/11827/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України
на рішення Окружного адміністративного суду міст Києва від 12 листопада 2019 року (головуючий суддя - Клочкова Н.В.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року (головуючий суддя - Костюк Л.О., судді: Бужак Н.П., Кобаль М.І.)
у справі №640/7000/19
за позовом громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова співдружність"
до Кабінету Міністрів України,
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2019 року громадська організація "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова співдружність" (далі - Громадська організація) звернулася до суду з указаним позовом, в якому з урахуванням уточнень, просила:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій для перегляду регуляторного акту, яким є Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність його Законам України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Про перелік документів дозвільного характеру" в частині положень, що стосуються "малих архітектурних форм", після отримання пропозиції Громадської організації, оформленої листом від 26 жовтня 2018 року;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України після набранням рішенням суду законної сили прийняти постанову, якою визнати постанову Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 такою, що втратила чинність, або внести до неї зміни, виключивши з Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони положення абзацу другого пункту 4 Розділу І; словосполучення "малих архітектурних форм" з назви Розділу V; положення Розділу V, що пов`язані з порядком розміщення малих архітектурних форм.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 26 жовтня 2018 року звернулася до відповідача, який є регуляторним органом, що прийняв відповідний регуляторний акт - постанову Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 "Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони" з пропозицією переглянути цей регуляторний акт з огляду на невідповідність певних його положень Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) та Закону України від 19 травня 2011 року №3392-VI "Про перелік документів дозвільного характеру" (далі - Закон № 3392-VI). У разі ж встановлення невідповідності, просив відповідача поінформувати профільне міністерство про такі обставини та необхідність підготувати у 5-денний строк проєкт постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 або визнати останню такою, що втратила чинність.
3. Проте відповідач її пропозицію не розглянув, не доручив профільному міністерству підготувати відповідний проєкт постанови Кабінету Міністрів України, а скерував її Міністерству інфраструктури України для надання відповіді, фактично ухилившись від обов`язку привести положення зазначеної постанови Уряду України у відповідність із Законами №3038-VI та №3392-VI.
4. Відповідач позов не визнав, посилаючись на те, що ним вжито дії щодо приведення постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 у відповідність до вимог Законів №3038-VI та №3392-VI. Окрім цього, зі змісту листа Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2018 року слідує, що Державним агентством автомобільних доріг України розробляється проєкт постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони", що є підтвердженням відсутності протиправної бездіяльності Уряду України.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міст Києва від 12 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій для перегляду Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону №3038-VI та Закону №3392-VI станом на дату перегляду в частині положень, які стосуються "малих архітектурних форм", після отримання пропозиції Громадської організації, оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вихідний №665.
6. Окрім цього, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, вийшов за межі заявлених Громадською організацією позовних вимог та зобов`язав Кабінет Міністрів вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на перегляд Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону №3038-VI та Закону №3392-VI станом на дату перегляду, в частині положень, які стосуються "малих архітектурних форм", на підставі пропозиції Громадської організації, оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вихідний №665.
7. В задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання Кабінету Міністрів України після набранням рішенням суду законної сили прийняти постанову, якою визнати постанову Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 такою, що втратила чинність, або внести до неї зміни, відмовлено з огляду на їх необґрунтованість та передчасність, оскільки відповідач пропозицію позивача взагалі не розглянув та не поінформував про результати такого розгляду.
8. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судами обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, недоведеність обставин справи, які суди вважали встановленими, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати прийняті судами рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 затверджено Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони (далі - Правила).
10. Пунктом 4 Розділу І Правил "Загальні положення" встановлено, що користувачами дорожніх об`єктів є, зокрема, власники (користувачі) малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності, розташованих у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг.
11. Також цим пунктом визначено, що малою архітектурною формою для провадження підприємницької діяльності (далі - мала архітектурна форма) є невелика (площею до 30 кв. метрів) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.
12. Пункт 26 Розділ V Правил "Правила розміщення малих архітектурних форм та зовнішньої реклами" визначає, що розміщення малих архітектурних форм провадиться за відповідними дозволами, що видаються за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями. Порядок погодження з уповноваженим підрозділом Національної поліції розміщення малих архітектурних форм установлюється МВС за погодженням з власником автомобільних доріг, міських вулиць, Держпідприємництвом, Антимонопольним комітетом.
13. 12 березня 2011 року набрав чинності Закон України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", статтею 28 якого визначено, що "мала архітектурна форма" - це невелика споруда декоративного, допоміжного чи іншого призначення, що використовується для покращення естетичного вигляду громадських місць і міських об`єктів, організації простору та доповнює композицію будинків, будівель, їх комплексів.
14. До малих архітектурних форм належать: 1) альтанки, павільйони, навіси; 2) паркові арки (аркади) і колони (колонади); 3) вуличні вази, вазони і амфори; 4) декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади; 5) монументальна, декоративна та ігрова скульптура; 6) вуличні меблі (лавки, лави, столи); 7) садово-паркове освітлення, ліхтарі; 8) сходи, балюстради; 9) паркові містки; 10) обладнання дитячих ігрових майданчиків; 11) павільйони зупинок громадського транспорту; 12) огорожі, ворота, ґрати; 13) меморіальні споруди (надгробки, стели, обеліски тощо); 14) рекламні та інформаційні стенди, дошки, вивіски; 15) інші об`єкти, визначені законодавством.
15. У цій же статті наведено визначення терміну "тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності" - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
16. Окрім цього визначено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів", а тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності - в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
17. Підпунктом 2 пункту 12 Розділу V "Прикінцеві положення" цього Закону Кабінет Міністрів України зобов`язано у тримісячний строк з дня його опублікування привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону; внести до Верховної Ради України проект закону щодо скорочення до 60 днів строку відведення земельних ділянок для містобудівних потреб.
18. 16 червня 2011 року набрав чинності Закон України від 19 травня 2011 року №3392-VІ "Про перелік документів дозвільного характеру", яким затверджено вичерпний Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Вказаним переліком не передбачено видачу документів дозвільного характеру на розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності.
19. Частиною третьою статті 1 цього Закону встановлено, що забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.
20. Частиною третьою статті 2 "Прикінцеві положення" Закону №3392-VІ зобов`язано Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня опублікування цього Закону підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін до законів України для їх приведення у відповідність із цим Законом; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами та іншими органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
21. 19 червня 2018 року Громадська організація звернулася до Кабінету Міністрів України з заявою, в якій зазначила про невідповідність постанови Уряду України від 30 березня 1994 року №198 "Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони" вимогам Законів України №3038-VI та №3392-VI та навела відповідні обґрунтування, а також просила повідомити, які термінові заходи будуть ним вжиті для приведення її у відповідність до нормативно-правових актів вищого рівня.
22. 03 вересня 2018 року Громадська організація звернулася до Кабінету Міністрів України зі скаргою, в якій повідомила, що не отримала відповідь на заяву від 19 червня 2018 року.
23. 22 жовтня 2018 року у відповідь на заяву і скаргу, вона отримала лист Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2018 року №11489/26/10-18, в якому фактично підтверджено обґрунтованість її доводів та зазначено, що постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 потребує актуалізації та приведення у відповідність із нормативно-правовими актами України вищого рівня. Також у цьому листі зазначено, що Державне агентство автомобільних доріг України розробляє проєкт постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони", яка майже повністю змінює окремі норми чинного документа і передбачає нові положення. Водночас зазначено, що Міністерство інфраструктури України не наділено повноваженнями щодо надання роз`яснень чинного законодавства та практики його застосування.
24. Отже, на думку позивача, зі змісту цього листа слідує, що, незважаючи на обґрунтованість її доводів про невідповідність положенням нормативно-правових актів вищої юридичної сили, постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 є чинним нормативно-правовим актом і підлягає застосуванню до затвердження Кабінетом Міністрів нових Правил.
25. 26 жовтня 2018 року Громадська організація звернулася до відповідача з пропозицією переглянути пункт 4 Розділу І та Розділ V Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 на відповідність Законам №3038-VI та №3392-VI та, у разі їх невідповідності зазначеним законам, просила поінформувати профільне міністерство про такі обставини та необхідність у 5-денний строк підготувати проєкт постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 або визнати останню такою, що втратила чинність.
26. На вказану пропозицію Громадська організація отримала відповідь Міністерства інфраструктури України, з якої слідує, що її пропозицію листом Секретаріату Кабінету Міністрів України від 06 листопада 2018 року №20985/0/2-18 скеровано цьому Міністерству і розглянуто ним спільно з Державним агентством автомобільних доріг України. Зазначеним листом повторно підтверджено, що вказана постанова Кабінету Міністрів України потребує актуалізації та приведення у відповідність із нормативно-правовими актами України вищого рівня та зазначено, що у зв`язку з цим Державне агентство автомобільних доріг України з урахуванням отриманих пропозицій доопрацьовує вже розроблений проєкт постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони". Після завершення доопрацювання проект постанови буде надіслано для погодження до заінтересованих центральних органів виконавчої влади.
27. Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не вчинив дій для перегляду Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Законам № 3038-VI та №3392-VI в частині положень, які стосуються "малих архітектурних форм", після отримання пропозиції, оформленої листом від 26 жовтня 2018 року за вихідним №665, позивач звернувся до адміністративного суду з адміністративним позовом.