ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 826/11008/18
адміністративне провадження № К/9901/10023/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Пуленця Антона Сергійовича,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/11008/18
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Головань О.В., Бояринцевої М.А., Добрянської Я.І. від 18 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської О.А., Беспалова О.О., Ключковича В.Ю. від 26 лютого 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо невнесення в текст постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848, в діючій редакції, інформації про внесені зміни із посиланням на назви документів та їх реквізити;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України внести в текст постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848, в діючій редакції, інформацію про внесені зміни із посиланням на назви документів та їх реквізити;
- визнати абзац четвертий пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 неправомірним та таким, що не відповідає статті 32 Конституції України;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України скасувати абзац четвертий пункту восьмого постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 в діючій редакції;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України в останньому абзаці пункту шостого та абзаці шостому пункту шістнадцятого постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 в діючій редакції конкретизувати ухвалу суду про відкриття провадження, а саме ухвалу суду загальної юрисдикції про відкриття провадження про оскарження заборгованості чи ухвалу адміністративного суду до Управління праці та соціального захисту населення з приводу припинення надання житлової субсидії.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відсутність у тексті оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України інформації про внесені зміни з посиланням на назву документа та його реквізити грубо порушують права позивача. Крім того, зазначає, що проект постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року № 329 не був оприлюднений в порядку, визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації". Позивач звертає увагу на те, що в останньому абзаці пункту шостого та абзаці шостому пункту шістнадцятого постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 не конкретизовано ухвалу суду про відкриття провадження, а саме ухвалу суду загальної юрисдикції про відкриття провадження про оскарження заборгованості чи ухвалу адміністративного суду до Управління праці та соціального захисту населення з приводу припинення надання житлової субсидії. Також, на думку позивача, наділення комісії відповідно до абзацу 4 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 848 від 21 жовтня 1995 року правом обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства суперечить вимогам статті 32 Конституції України щодо недоторканості житла.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вирішення питання про визнання таким, що не відповідає статті 32 Конституції України пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848, належить до юрисдикції Конституційного Суду України. Також судами встановлено, що відповідачем дотримано встановленого порядку оприлюднення нормативно-правового акта, а тому відсутні підстави для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 10 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/11008/18, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2 .
Ухвалою Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року призначено касаційний розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 17 листопада 2020 року. Протокольною ухвалою від 17 листопада 2020 року було оголошено перерву у розгляді справи до 8 грудня 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що відповідачем під час оприлюднення оскаржуваної постанови порушено вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації". Зазначає, що оскаржувані положення абзацу четвертого пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 848 від 21 жовтня 1995 року, відповідно до яких комісія приймає рішення про призначення житлової субсидії на підставі акта обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства, суперечить вимогам статті 32 Конституції України щодо недоторканості житла.
Також скаржник посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, оскільки судами не враховано його заяви про зміну підстав позову від 13 вересня 2018 року з додатками, а також судом першої інстанції не відкладено розгляд справи у зв`язку з неявкою позивача.
Крім того, скаржник наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не надали оцінку тому, що відповідач всупереч вимогам пункту 2 частини четвертої статті 162 КАС України направив позивачу відзив на адміністративний позов разом з додатками, в яких був присутній неповний перелік документів, зазначених у відзиві.
Від представника Кабінету Міністрів України надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли до правильного висновку про відсутність порушення прав позивача оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України; просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
7 грудня 2020 року від представника Кабінету Міністрів України надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що вимоги касаційної скарги, зокрема, у частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, є необґрунтованими, оскільки судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що заява про зміну позовних вимог не була прийнята до розгляду судом першої інстанції у зв`язку з тим, що така заява була подана після закінчення підготовного провадження та призначення справи до розгляду по суті; у позивача було достатньо часу для подання вказаної заяви під час підготовки справи до розгляду.
Стосовно доводів касаційної скарги про надіслання позивачу не всіх додатків до відзиву на адміністративний позов представник Кабінету Міністрів України пояснює, що позивачу разом з відзивом були направлені ті копії документів, яких не було у розпорядженні позивача, однак ті документи, а саме - примірник оскаржуваного нормативно-правового акта, не було направлено позивачу, оскільки такий є у публічному доступі. Заявник звертає увагу, що у силу частини дев`ятої статті 79 КАС України копії доказів (крім речових доказів), що подаються до суду, заздалегідь надсилаються або надаються особою, яка їх подає, іншим учасникам справи. Суд не бере до уваги відповідні докази у разі відсутності підтвердження надсилання (надання) їх копій іншим учасникам справи, крім випадку, якщо такі докази є у відповідного учасника справи або обсяг доказів є надмірним, або вони подані до суду в електронній формі, або є публічно доступними.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що з метою спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 21 жовтня 1995 року № 848 "Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива", якою затверджено Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива (далі - Постанова № 848).
Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року № 329 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1022" Постанови № 848 викладено в новій редакції і з новою назвою - Положення про порядок призначення житлових субсидій.
Згідно пункту 8 Положення житлова субсидія призначається одному із членів домогосподарства, які зареєстровані і фактично проживають в житловому приміщенні (будинку).
За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому на підставі договору найму (оренди) житла (далі - орендарі), або індивідуальним забудовникам, будинки яких не прийняті в експлуатацію, у разі, коли їм нараховується плата за житлово-комунальні послуги.
За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому без укладеного договору найму (оренди) житла, у разі, коли вони є внутрішньо переміщеними особами. У такому випадку склад домогосподарства декларується заявником під час звернення за призначенням житлової субсидії.
Рішення про призначення (відмову в призначенні) житлової субсидії у випадках, передбачених абзацами другим і третім цього пункту, приймається комісією на підставі акта обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства.
Житлова субсидія не може призначатися одночасно за зареєстрованим місцем проживання особи та за місцем її фактичного проживання.
У разі смерті особи, якій призначено житлову субсидію на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, така житлова субсидія виплачується одній з осіб, з урахуванням яких призначено житлову субсидію, за заявою такої особи, поданої до закінчення бюджетного періоду.
У разі коли в житлових приміщеннях (будинках) зареєстровані неповнолітні діти, які залишилися без батьківської опіки (піклування), та/або недієздатні особи працездатного віку, над якими встановлено опіку, житлова субсидія призначається за заявою опікуна (піклувальника) і розраховується виходячи з розміру пенсії у зв`язку з втратою годувальника та інших видів пенсії і соціальних виплат, які отримує опікун (піклувальник) на підопічних дітей та/або на недієздатних осіб.
Розміри пенсії у зв`язку з втратою годувальника та інших видів пенсії і соціальних виплат, які отримує опікун (піклувальник) на підопічних дітей та/або на недієздатних осіб, не враховуються в сукупний дохід опікуна (піклувальника) у разі його звернення за призначенням житлової субсидії за зареєстрованим місцем проживання.
Житлова субсидія не призначається, якщо неповнолітні діти (крім студентів денної форми навчання, місце проживання яких зареєстроване у гуртожитках), маючи батьків, зареєстровані в житловому приміщенні (будинку) самі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Пунктом 3 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту.
Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.
Частиною першою статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:
забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;
виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;
забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16.
Відповідно до частин першої та другої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.