ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 1540/4793/18
адміністративне провадження № К/9901/18177/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 у складі колегії суддів: Бойка А.В. (головуючий), Осіпова Ю.В., Шевчук О.А. у справі №1540/4793/18 за позовом Приватного підприємства "АРМАН-2012" до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Приватне підприємство "АРМАН-2012" (далі - позивач, ПП "АРМАН-2012") звернулося до суду з позовом до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ОД797/940/АВ/НП/СПТД/ФС/82 від 07 вересня 2018 року.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року постанову суду першої інстанції скасовано. Ухвалено нову про задоволення позову.
3.1. Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ОД797/940/АВ/НП/СПТД/ФС/82 від 07 вересня 2018 року. Вирішено питання про судові витрати.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
4.1. 29.08.2018 посадовою особою відповідача проведено інспекційне відвідування розташованого за адресою: 65014, Одеська область, АДРЕСА_1 закладу ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1".
4.2. За наслідками вказаного інспекційного відвідування фахівцями Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради складено Акт інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю від 29.08.2018 №ОМС-ОД797/940/НД/АВ/82, у якому зазначено, що керівником ПП "АРМАН-2012" ОСОБА_6 відмовлено у доступі до приміщень закладу ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1", що призвело до створення перешкод у проведенні перевірки з питань фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
4.3. 29.08.2018 головним спеціалістом відділу контролю за дотриманням законодавства про працю Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради, інспектором праці Сичевим А.В., у присутності заступника начальника відділу контролю за дотриманням законодавства про працю департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради, інспектора праці Сорочан Т.М., керівника ПП "АРМАН-2012" ОСОБА_6 складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОМС-ОД797/940/НП/82, з огляду на ненадання доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця (АДРЕСА_1 заклад ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1").
4.4. 29.08.2018 директором Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради Козловим О.І. прийнято Рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №ОМС-ОД797/940/НП/82/СП, яким вирішено розглянути справу про накладення штрафу за порушення законодавства про працю, передбаченого абзацом 7 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) 07.09.2018 у приміщенні Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради. 30.08.2018 Департаментом аналітики та контролю Одеської міської ради на адресу ПП "АРМАН-2012" надіслано Повідомлення №02-25/601 щодо розгляду справи про накладення штрафу 07.09.2018 об 11 год. 00 хв. у приміщенні Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради, за адресою м. Одеса, Польський узвіз, 6, кабінет 2.
4.5. За результатами розгляду справи про накладення штрафу, на підставі акту інспекційного відвідування від 29.08.2018 №ОМС-ОД797/940/НД/АВ/82 заступником директора Департаменту - начальником відділу контролю за дотриманням законодавства про працю Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради Вахрушевим С.О. 07.09.2018 прийнято Постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ОД797/940/АВ/НП/СПТД/ФС/82, якою на Приватне підприємство "АРМАН-2012" накладено штраф у сумі 372300 грн.
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що факт недопущення ПП "АРМАН-2012" інспекторів Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради до проведення інспекційного відвідування підтверджено належними доказами, як і дотримання відповідачем процедури притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності. Суд не прийняв до уваги посилання позивача на те, що в межах здійснення інспекційного відвідування у суб`єкта владних повноважень були відсутні законодавчо передбачені підстави для накладення на підприємство штраф за порушення приписів абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП України, зазначивши, що з урахуванням системного аналізу приписів статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у комплексі з положеннями пункту 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 року №295, інспекційне відвідування є формою заходу державного нагляду (контролю).
Також, суд визнав необґрунтованими посилання ПП "АРМАН-2012" на те, що відповідно до інформації розміщеної на офіційному сайті Державної служби України з питань праці за посиланням - http://dsp.gov.ua/informatsiia-pro-sluzhbovi-posvidchennia-inspektoriv-pratsi/, службові посвідчення інспекторів праці Сичева А.В., Сорочан Т.М. за №938 і №940 відповідно, відсутні, оскільки перевіряючі є службовими особами Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради, а тому їх посвідчення розміщено за посиланням - http://dsp.gov.ua/informatsiia-pro-sluzhbovi-posvidchennia-inspektoriv-orhaniv-miststvoho-samovriaduvannia/.
Щодо посилань позивача на те, що заклад ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1" не належить ПП "АРМАН-2012", то суд першої інстанції визнав їх безпідставними, зазначивши, що жодних належних та достатніх доказів на підтвердження означеного, позивачем суду не надано. При цьому, суд врахував відомості Статуту ПП "АРМАН-2012", затвердженого Рішенням засновників №1 від 17.02.2012 та дані Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 29.08.2018, згідно яких: місцезнаходженням ПП "АРМАН-2012" є АДРЕСА_1; видами діяльності підприємства, серед іншого, є 56.10 - діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування.
6. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що судом першої інстанції не повно з`ясовано обставини справи та постановлено судове рішення з не правильним застосуванням норм матеріального права, а відповідачем не доведено обставини, які мають значення для справи.
Зокрема суд апеляційної інстанції встановив, що інспекційне відвідування відповідачем закладу ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1" здійснювалось з порушенням вимог частини 1 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон України №877-V), оскільки у наказі на проведення такого інспектування не вказано суб`єкта господарської діяльності, щодо якого проводиться інспектування.
Також цей суд встановив, що оскільки пунктом 14 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Порядок №295) передбачено право об`єкта відвідування не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі відсутності службових посвідчень інспекторів праці саме на офіційному веб-сайті Держпраці, а не його територіальних органів чи інших органів, визначених пунктом 2 Порядку №295, яким надано право проводити державний контроль за додержанням законодавства про працю у формі інспекційних відвідувань, дії позивача щодо недопущення до інспекційного відвідування посадових осіб відповідача правомірні з огляду на те, що інформація про службові посвідчення Сичева А.В. та Сорочан Т.М. не розміщені на офіційному сайті саме Держпраці.
Суд апеляційної інстанції також зазначив, що відповідачем невірно застосовано норми статті 265 КЗпП України до спірних правовідносин. Зокрема, абзац 7 частини 2 цієї статті передбачає відповідальність за вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї статті, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених у абзаці другому цієї частини. У свою чергу абзац шостий передбачає відповідальність за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні. На думку суду апеляційної інстанції "інспекційне відвідування" та "перевірка" є різними формами заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності згідно статті 1 Закону України №877-V, а тому притягнення до відповідальності за абзацом 7 частини 2 статті 265 КЗпП України у разі недопущення до інспекційного відвідування є протиправним.
Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що ПП "АРМАН-2012" не має відношення до діяльності закладу ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1" з огляду на те, що за адресою, за якою цей заклад розташований, господарську діяльність крім позивача здійснюють ще троє суб`єктів господарювання. Один з них - ОСОБА_4, підтвердила належність закладу ресторанного господарства "ІНФОРМАЦІЯ_1" їй. За реєстром речових прав на нерухоме майно цей заклад також зареєстрований на праві власності за ОСОБА_4
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати, залишити у силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до спірних правовідносин норми Закону України №877-V щодо можливості застосувати до спірних правовідносин абзацу сім частини 2 статті 265 КЗпП України у зв`язку з недопущенням до проведення інспекційного відвідування. На переконання відповідача як перевірка так і інспекційне відвідування є заходами державного нагляду (контролю), проводити які мають право його посадові особи. Тому недопущення до такої перевірки чи інспектування є підставою для застосування штрафних санкцій на підставі статті 265 КЗпП України.
7.2. Щодо порушення норм процесуального права особа, яка подала касаційну скаргу зауважує, що суд апеляційної інстанції належним чином не дослідив докази, не надав оцінки всім доводам відповідача в обґрунтування заперечень проти апеляційної скарги і прийшов до помилкового висновку про протиправність оскарженого рішення про застосування фінансових санкцій, що є порушенням судом апеляційної інстанції норм статей 2, 242, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
8. Позивач надав відзив на касаційну скаргу. У її задоволенні просить відмовити. Аргументи позивача зводяться до того, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав протиправною та скасував постанову Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ОД797/940/АВ/НП/СПТД/ФС/82 від 07 вересня 2018 року.
9. Відповідач подав заперечення на відзив позивача, в яких просить не враховувати наведені у ньому доводи через їх безпідставність.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
10. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (у редакції до 08.02.2020), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
11. Перевірку правильності застосування судами норм матеріального права суд касаційної інстанції здійснює у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин. Перегляд справи судом касаційної інстанції здійснюється за правилами, встановленими КАС України у редакції до 08.02.2020.
12. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах регулювались Законом №877-V, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 1 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон України №280/97-ВР), КЗпП України, Порядком №295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
14. Зокрема, частиною 3 статті 34 Закону України №280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом "б" частини першої цієї статті, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
15. Згідно абзацу другого та третього статті 1 Закону України №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.