ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2020 року
м. Київ
справа №300/178/20
адміністративне провадження №К/9901/22579/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"
до Долинської міської ради Івано-Франківської області
про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинення дій
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Гудима Л.Я., суддів Довгополова О.М., Святецького В.В.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
В січні 2020 року ПАТ "Укрнафта" (далі також - позивач) звернулося в суд з позовом до Долинської міської ради Івано-Франківської області (далі також - відповідач), в якому просило:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення по розгляду клопотання ПАТ Укрнафта № 01/01/11/07/01/01-01/02-1092 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га, кадастровий номер 2622010100:01:029:0002;
зобов`язати відповідача прийняти на пленарному засіданні рішення щодо розгляду даного клопотання.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 7 травня 2020 року позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач повинен був аргументовано відхилити проект рішення про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки чи повернути його на доопрацювання, чого ним не було зроблено, про що свідчить витяг із протоколу пленарного засідання від 24 грудня 2019 року.
З огляду на це, суд першої інстанції прийшов до висновку, що неприйняття відповідачем жодного рішення за клопотанням позивача про надання згоди на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, є протиправним.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати зазначене рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року апеляційну скаргу Долинської міської ради Івано-Франківської області задоволено, рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 7 травня 2020 року скасовано та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є дискреційним, оскільки в цьому випадку у відповідача є два варіанти поведінки, а саме надати згоду або відмовити у її наданні, при цьому, апеляційний суд зауважив, що в даному випадку відмова у наданні згоди, згідно з Регламентом, може бути висловлена шляхом відхилення проекту рішення про надання згоди.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Долинська міська рада Івано-Франківської області діяла в межах повноважень та порядку, які визначені Земельним кодексом України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом Долинської міської ради Івано-Франківської області, а тому протиправної бездіяльності не допустила, через що позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими, відтак задоволенню не підлягають.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що в оскаржуваній постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року суд неправильно застосував норми матеріального права, зокрема частину першу статті 123 Земельного кодексу України, частини першу та другу статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
При цьому, заявник вказує на те, що ухвалюючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції застосував частину першу статті 123 Земельного кодексу України та частини першу та другу статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 607/14165/17, який полягає у тому що відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету; неприйняття одного з рішень, визначених статтею 123 Земельного кодексу України, за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, є протиправним. Крім того, зазначає, що суд не врахував позицію Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 15 серпня 2019 року у справі № 0440/5781/18 і полягає у тому, що бездіяльність органу місцевого самоврядування стосовно ненадання у встановлений чинним законодавством термін дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи.
Позиція інших учасників справи
15 жовтня 2020 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 4 вересня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №300/178/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 8 грудня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 9 грудня 2020 року.
Скаржником було заявлено клопотання про розгляд справи в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 9 грудня 2020 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" 28 листопада 2020 року звернулося до Долинської міської ради Івано-Франківської області з клопотанням № 01/01/11/07/01/01-01/02-1092 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га, кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 за цільовим призначенням 11.01 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, для подальшого одержання у користування земельної ділянки орієнтовною площею 22,4647 га.
До вказаного клопотання позивачем долучено графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, копії договору оренди від 1 липня 2005 року № 2/4-1/78-ОР/918/05-ОР, додаткової угоди № 1 від 15 липня 2015 року, протоколу розбіжностей до додаткової угоди № 1 від 17 серпня 2015 року, витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий номер 2622010100:01:029:0002.
Комісією з питань землекористування та земельних відносин рекомендовано не підтримати на сесії міської ради клопотання позивача, що підтверджується протоколом від 4 грудня 2019 року № 6.
Згідно з витягу із протоколу пленарного засідання одинадцятої сесії міської ради від 24 грудня 2019 року та поіменного голосування встановлено результати голосування з даного питання: за - 4, проти 9, утрималися 10, відсутні 12.
Листом від 26 грудня 2019 року №178018 Долинська міська рада повідомила позивача, що питання про надання згоди на поділ земельних ділянок 47,0733 га, 53,1685 га, 21,0715 га та 29,3876 га, для обслуговування свердловин, були винесені на розгляд 11 сесії міської ради 24 грудня 2019 року, однак при голосуванні вони не отримали необхідної кількості голосів для прийняття рішення по задоволенню клопотань.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини другої статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно з частиною другою статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок.
Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Частиною шостою статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Відповідно до статті 56 Закону України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року № 858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини першої, другої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Отже, підготовка і розгляд питань, вирішення яких належить до повноважень ради, виносяться на пленарні засідання ради і регулюється Регламентом ради. Це стосується і клопотання позивача про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, оскільки окремого порядку отримання такої згоди законодавством України не визначено.
Регламент Долинської міської ради Івано-Франківської області затверджений рішенням Долинської міської ради Івано-Франківської області № 16-2/2019 від 31 липня 2019 року (далі- Регламент).
Відповідно до пунктів 1, 2, 3, 6 статті 12 Регламенту питання до порядку денного сесії ради вносяться відповідно до плану роботи ради, рішень ради та її постійних комісій, а також міським головою, депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян.
Питання вноситься на розгляд ради за наявності проекту рішення та в разі необхідності інформаційно - довідкових матеріалів до нього.
Проекти рішень ради, доповіді, довідкові матеріали з питань, що виносяться на розгляд сесії, готуються депутатами, комісіями, виконавчими органами ради, загальними зборами громадян.
Проекти рішень попередньо розглядаються постійною комісією ради відповідно до її компетенції, або, за домовленістю чи дорученням голови, секретаря ради - у кількох комісіях.
Статтею 16 Регламенту визначено, що розгляд проектів рішень відбувається згідно з порядком, визначеним статтею 15 Регламенту.
Результатом розгляду проекту рішення може бути його зняття на доопрацювання чи не підтримання проекту, прийняття його за основу чи прийняття проекту в цілому.
В разі зняття проекту рішення він передається на доопрацювання в профільну постійну комісію (комісії) ради, до виконавчих органів ради або інші визначені радою органи.