ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 522/18359/17
адміністративне провадження № К/9901/36572/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства "Будівельно-монтажне управління № 26 "Одесбуд" до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про скасування постанов у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Приморського районного суду м. Одеси у складі судді Домусчі Л.В. від 21 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Яковлєва О.В. від 13 листопада 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року приватне акціонерне товариство "Будівельно-монтажне управління № 26 "Одесбуд" (далі - ПАТ "БМУ №26 "Одесбуд", позивач) звернулося до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської МР, відповідач), в якому просило скасувати постанови від 19 вересня 2017 року:
- № 091/17/433-вих щодо визнання ПАТ "БМУ №26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини четвертої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладення штрафу у сумі 151560 грн;
- № 092/17/434-вих щодо визнання ПАТ "БМУ №26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 4 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладення штрафу у сумі 623080 грн;
- № 090/17/432-вих щодо визнання ПАТ "БМУ №26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладення штрафу у сумі 30312 грн.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані постанови винесені без наявності правових підстав, оскільки позивачем велася виконавча документація з дотриманням будівельних норм; об`єкт за адресою: АДРЕСА_1 не належить до об`єктів будівництва з середніми (СС2) наслідками, а отже виконання будівельних робіт не вимагає отримання відповідної ліцензії; на об`єкті виконуються роботи у відповідності до отриманого в установленому порядку дозволу, а тому будівництво не може вважатися самочинним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Приморського районного суду від 21 лютого 2019 року адміністративний позов задоволено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року апеляційну скаргу Управління ДАБК Одеської МР задоволено частково, рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2019 року змінено у частині посилань суду першої інстанції на норми Кодексу України про адміністративні правопорушення; виключено посилання в рішенні Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2019 року на норми Кодексу України про адміністративні правопорушення. В іншій частині рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2019 року залишено без змін.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Управлінням ДАБК Одеської міської ради, як суб`єктом владних повноважень, не надано суду належних доказів, які б свідчили про здійснення позивачем самочинного будівництва без відповідних документів, які дають право на здійснення будівельних робіт, на підставі незатвердженого проекту, а також доказів вчинення інших правопорушень містобудівного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Приморського районного суду від 21 лютого 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління ДАБК Одеської МР звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 27 грудня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 522/18359/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
Учасники справи до суду касаційної інстанції письмових клопотань не заявляли.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі Управління ДАБК Одеської МР вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій вдалися до формальної оцінки наявних у матеріалах справи доказів, оскільки судами не зроблено будь-якого порівняння проекту та фактичного стану побудованого об`єкта, а тому вважає, що позивач надав проект, за яким фактично будівництва не здійснювалось. Зазначає, що таке будівництво здійснювалось за іншим проектом, не затвердженим у встановленому порядку.
Крім того, скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій прийнято до уваги висновок експертизи, яким помилково віднесено спірний об`єкт будівництва до класу наслідків СС1, оскільки експертом не враховано, що будівництво здійснюється в охоронній зоні пам`яток культурної спадщини місцевого значення. Вважає, що судами не взято до уваги, що за всіма критеріями об`єкт будівництва відноситься до класу наслідків СС2, а тому ліцензування підрядника для такого будівництва є обов`язковим.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що дозвіл № 100 видано на реконструкцію, однак фактично було проведено нове будівництво на місці знесеної старої будівлі, що підтверджується матеріалами фотофіксації, яким суди попередніх інстанцій, за твердженням скаржника, не надали правової оцінки.
Скаржник також вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки невідповідності загального журналу робіт та актів на закриття прихованих робіт встановленій формі.
Від позивача відзиву на касаційну скаргу Управління ДАБК Одеської МР не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 1 березня 2011 року Інспекцією ДАБК в Одеській області замовнику будівництва ОСОБА_1 та генеральному підряднику ПРАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" (код ЄДРПОУ 31769002, м. Одеса, вул. Тираспольска, 5, ліцензія АВ514761 від 11 травня 2010 року) видано дозвіл № 100 на виконання будівельних робіт з реконструкції домоволодіння по АДРЕСА_1 .
Листом від 19 вересня 2012 року № 01/11-5979 на адресу ОСОБА_2 . Інспекція ДАБК в Одеській області підтвердила чинність вказаного дозволу "до завершення будівництва" з огляду на приписи пункту 8 Розділу V "Прикінцеві положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Наказом Управління ДАБК Одеської МР від 29 червня 2017 року № 01-13/251ДАБК "Про організацію проведення позапланових перевірок на ІІ півріччя 2017 року" уповноважено заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу № 1 направляти головних спеціалістів на проведення позапланових перевірок, а також підписувати направлення для проведення позапланових перевірок протягом 2 півріччя 2017 року.
Листом Департаменту ДАБІ в Одеській області від 20 липня 2017 року № 1015-05/1-6705 надіслано Управлінню ДАБК Одеської МР звернення гр. ОСОБА_3 для розгляду та проведення відповідних заходів державного-архітектурно-будівельного контролю.
Наказом Управління ДАБК Одеської МР від 29 серпня 2017 року № 01-13/317ДАБК призначено проведення позапланової перевірки виконання будівельних робіт з реконструкції домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1, ПрАТ "Будівельно-монтажне управління № 26 "Одесбуд" щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Направленням для проведення планового (позапланового) заходу від 29 серпня 2017 року № 000886 на підставі наказу Управління ДАБК Одеської МР від 29 червня 2017 року № 01-13/317 ДАБК та звернення про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності направлено головного спеціаліста інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської МР для проведення позапланової перевірки виконання будівельних робіт з реконструкції домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 щодо дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Строк дії направлення з 30 серпня 2017 року по 5 вересня 2017 року.
5 вересня 2017 року Управлінням ДАБК Одеської МР було складено акт № 000886 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. На підставі вказаного акта Управлінням ДАБК Одеської МР були складені протоколи б/н від 5 вересня 2017 року та відповідні постанови від 19 вересня 2017 року.
Протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 5 вересня 2017 року встановлено, що ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" самочинно виконуються будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1, без отримання відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи та належно затвердженого проекту, чим порушено частину першу статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідальність за яке встановлена абзацом другим пункту 4 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 5 вересня 2017 року встановлено, що ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" будівельні роботи на об`єкті будівництва з середніми наслідками виконуються без обов`язкового отримання ліцензії, чим порушено пункт 9 частини першої статті 7 Закону України "Про ліцензування господарської діяльності", відповідальність за яке встановлена пунктом 1 частини четвертої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 5 вересня 2017 року встановлено, що ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд", як підрядною організацією, виконавча документація оформлена з порушенням вимог ДБН А.3.1-5:2016 "Організація будівельного виробництва", відповідальність за яке встановлена пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 вересня 2017 року № 091/17/433-вих визнано ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини четвертої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 151560 грн.
Постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 вересня 2017 року № 092/17/434-вих визнано ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 4 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 623080 грн.
Постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 вересня 2017 року № 090/17/432-вих визнано ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 30312 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2019 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Управління ДАБК Одеської МР у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частин першої і другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно пункту 1 Положення про Управління державного-архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 27 квітня 2016 року № 579-VII, Управління є виконавчим органом Одеської міської ради та створено відповідно до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів з метою здійснення архітектурно-будівельного контролю на території м. Одеси.
Таким чином, Управління державного-архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради є уповноваженим органом на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю № 553 від 23 травня 2011 року (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:
1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;
2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;
3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Відповідно до пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Згідно з положеннями пунктів 12, 13 Порядку № 553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, зокрема, ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що позапланову перевірку проведено на підставі наказу від 29 серпня 2017 року видано у зв`язку з надходженням звернення гр. ОСОБА_4 від 9 серпня 2017 року вх. № 01-8/493вх.
Судами також встановлено та не заперечується сторонами, що представник позивача - голова правління ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" Рассадкін І.М. був присутній при проведенні позапланової перевірки, з підставами проведення позапланової перевірки ознайомлений, про що вчинена відповідна відмітка на направленні для проведення планового (позапланового) заходу від 29 серпня 2017 року № 000886
За результатами проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 посадовою особою відповідача складено акт перевірки № 000886 від 5 вересня 2017 року, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 5 вересня 2017 року.
19 вересня 2017 року за наслідком розгляду акта та протоколів, уповноваженою особою Управління ДАБК Одеської МР винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності: № 091/17/433-вих визнано ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини четвертої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 151560 грн; № 092/17/434-вих визнано ПАТ "БМУ №26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 4 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 623080 грн; № 090/17/432-вих визнано ПАТ "БМУ № 26 "Одесбуд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 30312 грн.