ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 804/6168/17
адміністративне провадження №К/9901/15325/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №804/6168/17
за позовом Першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпропетровської обласної ради, треті особи: Приватне підприємство "Фрюлинг", Кам`янська міська рада, Карнаухівська селищна рада про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства "Фрюлинг" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року (головуючий суддя Рябчук О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Добродняк І.Ю., суддів Бишевської Н.А., Семененка Я.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року Перший заступник прокурора Дніпропетровської області (далі також - Прокурор, позивач) звернувся з позовом в інтересах держави до Дніпропетровської обласної ради, треті особи: Приватне підприємство "Фрюлинг" (далі- ПП "Фрюлинг"), Кам`янська міська рада, Карнаухівська селищна рада, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Дніпропетровської обласної ради № 186-8/VII від 24 березня 2017 року "Про надання гірничого відводу Приватному підприємству "Фрюлинг" на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків".
В обґрунтування вимог Перший заступник прокурора Дніпропетровської області зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статей 10, 17 Кодексу України "Про надра", а саме за відсутності: погодження Кам`янської міської ради про надання Приватному підприємству "Фрюлинг" надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; згоди землевласника (Кам`янської міської ради) з рішенням про надання гірничого відводу; затвердженого у встановленому порядку проекту розробки родовища корисних копалин Карнаухівського родовища будівельних пісків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року позов задоволено.
Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статей 10, 17 Кодексу України про надра, так як рішень Кам`янської міської ради щодо погодження надання приватному підприємству "Фрюлинг" надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та про згоду землевласника - Кам`янської міської ради з рішенням про надання гірничого відводу як на момент прийняття оскаржуваного рішення, так і на момент розгляду справи, відповідачем та ПП "Фрюлинг" не надано.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2018 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року скасував. Ухвалив нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави, відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ПП "Фрюлинг" мало підстави сподіватися на те, що Дніпропетровська обласна рада при прийнятті оспорюваного рішення діяла добросовісно з дотриманням умов, необхідних для прийняття рішення про надання гірничого відводу. За таких обставин покладення на ПП "Фрюлинг" негативних наслідків навіть у випадку недотримання процедури прийняття рішення відповідачем призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягара, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року скасовано, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
За результатами нового розгляду справи Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою апеляційну скаргу ПП "Фрюлинг" залишив без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року - без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Приватне підприємство "Фрюлинг" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Підстави звернення із скаргою третя особа обґрунтовує порушенням судами при ухваленні рішень норм матеріального і процесуального права.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 26.08.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного підприємства "Фрюлинг".
Ухвалою Верховного Суду від 07.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами .
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Як встановлено судами попередніх інстанцій, 4 березня 2017 року Дніпропетровською обласною радою прийнято рішення № 186-8/VІІ "Про надання гірничого відводу Приватному підприємству "Фрюлинг" на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків".
Цим рішенням ПП "Фрюлинг" надано гірничий відвід площею 3,36 га на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків, розташованого у південному районі м. Камянського Дніпропетровської області.
Рішення від 24.03.2017 № 186-8/VІІ прийнято за результатами розгляду поданої ПП "Фрюлинг" відповідно до п.23 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 59, заявки від 26.01.2017, яка включала відповідну заяву, проект гірничого відводу з доданими до нього документами, а саме: копією спеціального дозволу на користування надрами № 6117 від 12 квітня 2016 року, копією наказу про затвердження проекту розробки родовища № 03 від 28 вересня 2016 року, копією протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Міністерстві охорони навколишнього середовища України від 09.10.2008.
Крім того до листа від 26.01.2017 ПП "Фрюлинг" подало копію листа № 242 від 09.12.2016 Карнаухівської селищної ради; копію листа № 20/1982-5 від 16.12.2016 Адміністрації Південного району Кам`янської міської ради; копію листа № 01-06/65 від 20.01.2017 Кам`янської міської ради; копію експертної оцінки "Робочого проекту розробки Карнаухівського родовища будівельних пісків на р. Дніпро"; копію листа Дніпропетровської міської ради № 5/5-966 від 26.12.2016; копію листа № 1919/11-16 від 26.10.2016 Дніпропетровського обласного управління водних ресурсів; копію листа № 3-6181/0/261-16 від 07.11.2016 Дніпропетровської обладміністрації.
Виходячи із змісту вказаних листів, вбачається, що ПП "Фрюлинг" вчиняла певні дії щодо отримання згоди органу місцевого самоврядування на гірничій відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків.
15.11.2016 ПП "Фрюлинг" звернулось до Карнаухівської селищної ради щодо надання згоди на гірничій відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків, однак листом № 242 від 09.12.2016 Карнаухівська селищна рада повідомила, що селищна рада не може надати згоду на гірничий відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків площею 0,383 км2, яка знаходиться на території Південного району, м. Кам`янське, смт. Карнаухівка, оскільки це не входить до компетенції селищної ради.
Відповідно до рішення Карнаухівської селищної ради від 30.04.2014 № 356-23/VІ селищна рада не заперечує проти виділення Приватному підприємству "Фрюлінг" земельної ділянки в оренду на території селища Карнаухівка на місті колишнього піщаного кар`єру за умови оформлення підприємством всіх дозвільних документів згідно чинного законодавства та укладення щорічного договору соціально-економічного партнерства між Карнаухівською селищною радою та Приватним підприємством "Фрюлінг".
Крім того, 15.11.2016 ПП "Фрюлинг" звернулось до Кам`янської міської ради щодо надання згоди на гірничій відвід Карнаухівського родовища будівельних пісків.
На лист ПП "Фрюлінг" від 15.11.2016 № 14 надана відповідь листом Управління екології та природних ресурсів Кам`янської міської ради від 20.01.2017 № 01-06/65, що питання надання згоди на гірничий відвід земель державної власності водного фонду України може бути розглянуто Кам`янською міською радою після погодження Державного агентства водних ресурсів України.
В свою чергу, Державне агентство водних ресурсів України на відповідний запит ПП "Фрюлінг" повідомило (лист від 07.02.2017 № 105/ДП/30-17), що відповідно до Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 393, агентство не має повноважень щодо погодження надання гірничого відводу видобування пісків.
Приватне підприємство "Фрюлинг" після отримання цього листа звернулося безпосередньо до Дніпропетровської обласної ради із заявою про наданння гірничого відводу площею 3,36 га на розробку Карнаухівського родовища будівельних пісків, розташованого у Південному районі м. Кам`янського Дніпропетровської області.
За результатами розгляду цієї заяви відповідачем прийнято рішення від 24 березня 2017 року "Про надання гірничого відводу Приватному підприємству "Фрюлинг", яке є предметом оскарження у цій справі.
Після надання гірничого відводу Державною службою геології та надр України погоджено ПП "Фрюлинг" Робочий проект розробки Карнаухівського родовища будівельних пісків за результатами розгляду заяви підприємства від 19 квітня 2017 року № 03.
Посилаючись, зокрема, на те, що рішення від 24.03.2017 №186-8/VІІ Дніпропетровською обласною радою прийнято фактично за відсутності згоди Кам`янської міської ради на отримання ПП "Фрюлинг" гірничого відводу та за відсутності затвердженого в установленому порядку проекту розробки родовища корисних копалин Карнаухівського родовища будівельних пісків, прокурор звернувся до адміністративного суду з цим позовом в інтересах держави.
Звернення прокурора до суду обґрунтовано відсутністю органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, до повноважень якого віднесено здійснення нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства при здійсненні органами місцевого самоврядування регулювання відносин у сфері використання надр, тобто відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС, у редакції, чинній на момент розгляду справи.
Частиною другою статті 6 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Подібна норма міститься і у статті 5 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.