ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 240/3433/19
адміністративне провадження № К/9901/35699/19, К/9901/36456/19, К/9901/1568/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами справу №240/3433/19
за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Камінець-Добринь" про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Товариства з обмеженою відповідальністю "Камінець-Добринь" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Гонтарука В. М., суддів: Курка О. П. Білої Л.М.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В березні 2019 року Заступник прокурора Житомирської області (далі - позивач, прокурор) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - відповідач-1, ДКЗ), Житомирської обласної ради (далі - відповідач-2, Облрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадр), Товариство з обмеженою відповідальністю "Камінець-Добринь" (далі- ТОВ Камінець-Добринь"), в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати:
- протокол № 4577 від 08.11.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;
- рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1351 від 18.12.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 № 24940/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Камінець-Добринь";
В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки Юліївського родовища габро, а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Камінець-Добринь". Зазначає, що ДКЗ протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки Юліївського родовища габро, подані товариством, з метою розподілу запасів родовища та обґрунтування виділення ділянки Центральна Юліївського родовища, як окремого об`єкту надрокористування в Хорошівському районі Житомирської області, розгляд яких оформлений протиправним протоколом №4577 від 08.11.2018.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що рішення Житомирської обласної ради №1351 від 18.12.2018 та оскаржуваний протокол ДКЗ України №4577 від 08.11.2018 прийняті відповідачами у межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством. Оскаржувані рішення слугували підставою для видачі спеціального дозволу ТОВ "Камінець-Добринь" №6326 від 01.03.2019, який в свою чергу позивачем не оскаржується.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 листопада 2019 року скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, ухвалив нове рішення, яким позов Заступника прокурора Житомирської області задовольнив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ТОВ "Камінець-Добринь" на момент апробації в ДКЗ не володіло жодним дозволом, який надавав би право протягом трьох років провести державну експертизу та отримати спеціальний дозвіл на користування надрами на підставі підпункту 1 пункту 8 Постанови №615, тому протокол № 4577 від 08.11.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин є протиправним та підлягає скасуванню. Зважаючи на те, що судом апеляційної інстанції встановлено протиправність протоколу № 4577 від 08.11.2018 засідання колегії ДЗК України, суд дійшов висновку про те, що і рішення Житомирської обласної ради № 1351 від 11.12.2018 також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Державна служб геології та надр України, Державна комісія України по запасах корисних копалин і ТОВ "Камінець-Добринь" звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, у яких просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Підстави звернення із скаргою заявники обґрунтовують порушенням судом апеляційної інстанції при ухваленні рішення норм матеріального і процесуального права.
Крім того, в доводах касаційних скарг заявники наполягають на відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом, позаяк органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах визначені, зокрема, статтею 61 Кодексу України про надра, при цьому в позовній заяві не вказано обґрунтувань, які б свідчили про відсутність у них повноважень щодо звернення до суду.
Прокурор надіслав до Суду відзиви на касаційні скарги, відповідно до яких просить у задоволенні скарг відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалами Верховного Суду від 09.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами Державної комісії України по запасах корисних копалин і Товариства з обмеженою відповідальністю "Камінець-Добринь", ухвалою від 27.01.2020 - за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл справи між суддями.
Згідно протоколів повторного автоматизованого розподілу справи від 22 квітня 2020 року для розгляду касаційних скарг по цій справі визначено новий склад суду: головуючий Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 07.12.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами .
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Як встановлено судами попередніх інстанцій, Держгеонадр розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Юліївського родовища габро подані ТОВ "Камінець-Добринь", за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4577 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 08.11.2018.
05.12.2018 ТОВ "Камінець-Добринь" звернулось до Держгеонадра із заявою № 05-12 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абз.1 п.п.1 п.8 постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011. До заяви ТОВ "Камінець-Добринь" наданий протокол № 4577 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 08.11.2018..
11.12.2018 за вих. № 24940/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ "Камінець-Добринь" до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування габро Юліївського родовища площею 4,1 га, яка знаходиться у Хорошівському районі Житомирської області.
Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18.12.2018 №1351 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Камінець-Добринь".
Прокурор вважаючи протокол та рішення протиправними, звернувся до суду із цим позовом.
Звернення прокурора до суду обґрунтовано відсутністю органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, до повноважень якого віднесено здійснення нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства при здійсненні органами місцевого самоврядування регулювання відносин у сфері використання надр, тобто відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України "Про надра" користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
За змістом статті 14 Кодексу України "Про надра", такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
Частиною другою статті 16, частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок №615, абзацом третім пункту 1 якого встановлено, що користувачами надр можуть бути особи, визначені статтею 13 Кодексу України "Про надра" (далі - надрокористувачі).
За приписами пункту 2 цього ж порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Також, абзацом першим пункту 4 Порядку №615 визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
Підпунктом же 1 пункту 8 зазначеного Порядку встановлено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
Згідно з положеннями абзаців двадцятого, двадцять шостого цього ж пункту Порядку №615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
В свою чергу, надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з: Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення (абзаци перший, другий пункту 9 Порядку №615).
Окрім цього, порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин визначає Положення №865, за змістом пунктів 7, 9, 13, 16, 28 державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).
Матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, зокрема, документи, що засвідчують право на користування надрами.
Матеріали техніко-економічного обґрунтування кондицій для підрахунку запасів корисних копалин розробляються за дорученням користувачів надр спеціалізованими проектними і науково-дослідними інститутами, геолого-економічними підрозділами підприємств, іншими суб`єктами підприємництва, які можуть забезпечити кваліфіковане проведення цих робіт.
Матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
Надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Наведеними законодавчими приписами чітко врегульована процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу.
Статтею ж 11 Кодексу України "Про надра" наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
У відповідності ж з приписами частини першої статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.
Разом з тим, відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Згідно з статтею 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII.
Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 КАС України.
Зокрема, згідно з частинами третьою, четвертою, п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
В свою чергу, відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.