П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
18 листопада 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/372/19
Провадження № 11-249заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Сімоненко В. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача - Тарасюка О. І., Гончар О. В.,
представника відповідача - Пантюхової Л. Р.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом
ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 05 липня 2019 року № 486/2019
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2020 року (судді
Блажівська Н. Є., Бившева Л. І., Білоус О. В., Желтобрюх І. Л., Шипуліна Т. М.),
У С Т А Н О В И Л А:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправним та нечинним повністю Указ Президента України
від 05 липня 2019 року № 486/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України".
2. На обґрунтування позову зазначила, що відповідачем видано оскаржуваний Указ про її звільнення з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України всупереч вимогам чинного законодавства, а саме з підстав та в порядку, не передбачених Законом України "Про Антимонопольний комітет України".
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням
від 09 липня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
4. Своє рішення суд обґрунтував тим, що Президент України діяв у межах повноважень, передбачених Конституцією України та законами України, на виконання чіткої, універсальної і безумовної підстави, визначеної законом, яка не передбачає можливості вибору поведінки у суб`єкта призначення, виконав покладений на нього обов`язок щодо звільнення із займаної посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України з огляду на набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення ОСОБА_1
до адміністративної відповідальності за пов`язане з корупцією правопорушення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
5. В апеляційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
від 09 липня 2020 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
6. Від відповідача надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, він просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Рух апеляційної скарги
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 27 жовтня 2020 року призначила справу до апеляційного розгляду у судовому засіданні.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
8. Судом установлено, що ОСОБА_1 призначено на посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України на підставі Указу Президента
від 29 червня 2015 року № 378/2015 та наказу від 26 серпня 2015 року № 542-ВК.
9. Постановою Солом`янського районного суду міста Києва від 08 лютого 2019 року у справі № 760/31723/18 ОСОБА_1 за несвоєчасне подання до Національного агентства з питань запобігання корупції повідомлення про суттєві зміни в майновому стані визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та застосовано до неї адміністративне стягнення у виді штрафу в сумі 1700,00 грн. Постанова набрала законної сили 25 березня 2019 року.
10. Голова Антимонопольного комітету України 04 липня 2019 року звернувся до Президента України з листом № 100-29/01-8517, в якому просив прийняти рішення щодо звільнення державних уповноважених відповідно до компетенції Президента України, визначеної Законом України "Про Антимонопольний комітет України", зокрема і ОСОБА_1, до якого долучив інформацію про притягнення позивачки до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
11. Президент України 05 липня 2019 року видав Указ № 486/2019
про звільнення ОСОБА_1 з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України.
12. Згідно із записом у трудовій книжці ОСОБА_1 її звільнено з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України на підставі вказаного вище Указу та наказу Антимонопольного комітету України від 05 липня 2019 року
№ 822-ВК.
13. Вважаючи, що Указ від 05 липня 2019 року № 486/2019 року видано відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства, позивачка звернулась до суду із цим позовом.
14. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15. Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
16. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
18. Особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України визначаються Законом України "Про Антимонопольний комітет України", згідно з частиною першою статті 1 якого Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
19. Положеннями частини першої статті 2 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, що Антимонопольний комітет України підконтрольний Президенту України та підзвітний Верховній Раді України.
20. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України утворюється у складі Голови та восьми державних уповноважених.
21. Згідно з частинами першою, сьомою статті 11 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" державні уповноважені Антимонопольного комітету України призначаються на посади та звільняються з посади Президентом України за поданням Прем`єр-Міністра України, яке вноситься на підставі пропозиції Голови Антимонопольного комітету України. Державні уповноважені є членами Антимонопольного комітету України як вищого колегіального органу.
22. Перший заступник, заступник Голови Антимонопольного комітету України, державний уповноважений Антимонопольного комітету України, крім загальних підстав, передбачених законодавством про працю та про державну службу, може бути звільнений з посади: за станом здоров`я, який перешкоджає продовженню роботи; за власним бажанням; в разі грубого порушення службових обов`язків або вчинення ним злочину (частина друга статті 18 Закону України "Про Антимонопольний комітет України").
23. Пунктом 1 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу"
(тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що державна служба припиняється у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону).
24. Відповідно до підпункту 3 частини першої, частини другої статті 84 Закону України "Про державну службу" підставами для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеження є набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення. В такому випадку суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у триденний строк з моменту набрання законної сили рішенням суду.
25. Аналізуючи положення статей 18 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та 84 Закону України "Про державну службу" суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного уповноваженого до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення є достатньою підставою для звільнення державного уповноваженого Антимонопольного комітету України.
26. Водночас, на думку Великої Палати Верховного Суду, визначена у частині першій статті 11 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" процедура звільнення державного уповноваженого Антимонопольного комітету України не може застосовуватися у випадках, пов`язаних зі звільненням із загальних підстав, передбачених законодавством про працю та про державну службу, оскільки у такому разі підстави звільнення є безумовними і жодним чином не обґрунтовують потреби у політичній волі та розсуді одразу трьох суб`єктів державної влади - Президента України, Прем`єр-Міністра України та Голови Антимонопольного комітету України.
27. Дотримання процедури вираження кожним із цих носіїв політичної влади власного розсуду при вирішенні зазначеного питання буде спрямоване на досягнення законної мети та становитиме реальну гарантію від незаконного звільнення у випадку, якщо йтиметься про звільнення як спосіб застосування механізму реалізації відповідальності влади, тобто політичної відповідальності. Натомість, така мета не досягається при звільненні із загальних підстав, оскільки виключає будь-яку можливість розсуду роботодавця і характеризується безальтернативністю його поведінки.
28. Таким чином, оскільки у справі, яка переглядається, звільнення позивачки не пов`язане з потребою висловлення політичного розсуду, натомість її звільнено із загальної підстави, визначеної Законом України "Про державну службу", яка є безумовною, то процедура її звільнення також має ґрунтуватися на вимогах саме цього Закону.
29. Слід зауважити, що право на доступ до публічної служби не є абсолютним. Про це неодноразово зазначав у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ). У разі коли є конфлікт декількох прав, кожне з яких гарантоване Конвенцією, варто зважити всі інтереси, що поставлені на карту. У разі якщо держава зобов`язана однаково забезпечувати права, які гарантовані Конвенцією і між якими існує конфлікт, та якщо захист одного права призведе до втручання в інше право, саме держава покликана обрати адекватний засіб для того, щоб відповідне втручання у право було пропорційним і таким, що переслідує легітимну мету. Втручання може вважатись необхідним у демократичному суспільстві для досягнення легітимної мети, якщо воно відповідає невідкладній соціальній потребі і здійснені національними органами засоби є відповідними та достатніми (див. mutatis mutandis пунктів 123, 124 рішення ЄСПЛ від 12 червня 2014 року у справі "Фернандес Мартінес проти Іспанії").
30. Обговоривши правомірність втручання у право ОСОБА_1 обіймати посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України з підстав набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що таке втручання (обмеження) передбачено законом, переслідувало легітимну мету та було пропорційним їй.
31. Щодо здійснення втручання "згідно із законом", то, як було зазначено вище, за змістом положень статті 18 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та статті 84 Закону України "Про державну службу" набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного уповноваженого до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення є підставою для звільнення державного уповноваженого Антимонопольного комітету України.
32. Суд попередньої інстанції правильно встановив, що в цій справі були підстави застосовувати названі правові норми, процедуру, яка передбачала їх реалізацію, було дотримано, порядок звільнення позивачки узгоджувався із чинними нормативно-правовими актами. Отже, у цьому випадку втручання в права ОСОБА_1 було здійснено "згідно із законом".