ПОСТАНОВА
Іменем України
04 грудня 2020 року
м. Київ
справа №160/2986/19
адміністративне провадження №К/9901/25648/20, № К/9901/26154/20, №К/9901/28579/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
1) касаційну скаргу Виконавчого комітету Кам`янської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 березня 2020 року (суддя Лозицька І.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року (колегія у складі суддів Дурасової Ю.В., Божко Л.А., Лукманової О.М.)
2) касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Блок ЛТД"
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року (колегія у складі суддів Дурасової Ю.В., Божко Л.А., Лукманової О.М.)
3) касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Блок ЛТД"
на додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року (колегія у складі суддів Дурасової Ю.В., Божко Л.А., Лукманової О.М.)
у справі № 160/2986/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Блок ЛТД"
до Виконавчого комітету Кам`янської міської ради
треті особи: Приватне підприємство "Професіонал-І", Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпробізнесбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Автомагістраль-Південь", Товариство з обмеженою відповідальністю "Допоміжна автостоянка", Товариство з обмеженою відповідальністю "Фабрика на Спортивній", Приватне підприємство "Чиполліно", Публічне акціонерне товариство "Платинум Банк", Товариство з обмеженою відповідальністю "Синхрофазотрон V", ОСОБА_1, ОСОБА_2, Товариство з обмеженою відповідальністю "КЛМ Естейт", Публічне акціонерне товариство "Енергогідромеханізація", Товариство з обмеженою відповідальністю "Київ Інвест Девелопмент Груп"
про визнання протиправним та нечинним пункту положення, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 02.04.2019 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ТОВ Фірма "Блок ЛТД" до Виконавчого комітету Кам`янської міської ради, треті особи на стороні відповідача ПП "Професіонал-І", ТОВ "Дніпробізнесбуд", ТОВ "Автомагістраль-Південь", ТОВ "Допоміжна автостоянка", ТОВ "Фабрика на Спортивній", ПП "Чиполліно", ПАТ "Платинум Банк", ТОВ "Синхрофазотрон V", ОСОБА_1 , ОСОБА_2, ТОВ "КЛМ Естейт", ПАТ "Енергогідромеханізація", ТОВ "Київ Інвест Девелопмент Груп".
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправним та нечинним пункт 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" (зі змінами);
- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Кам`янської міської ради, викладене в листі № 6 вих-21/2 від 13.02.2019, про відмову привести рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської ради № 84 від 07.02.2005 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" (зі змінами) в частині визначення складу комісії з визначення розміру збитків у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" (зі змінами);
- зобов`язати виконавчий комітет Кам`янської міської ради прийняти рішення про внесення змін до п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" (зі змінами), з метою приведення його у відповідність до абзацу 2 пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків в083;асникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02.09.2020, позов задоволено частково:
1) визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власниками землі та землекористувачами;
2) зобов`язано виконавчий комітет Кам`янської міської ради привести рішення № 84 від 07.02.2005 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власниками землі та землекористувачами, у відповідність до норм законодавства з урахуванням висновків суду;
3) у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Додатковим рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 стягнуто на користь ТОВ Фірми "Блок ЛТД" судові витрати з оплати витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 30 000 грн.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020 змінено додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 та стягнуто на користь позивача судові витрати з оплати витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 6 500 грн.
6. 17.09.2020 Третім апеляційним адміністративним судом прийнято додаткову постанову про стягнення на користь ТОВ Фірма "БЛОК ЛТД" витрат на правничу допомогу в розмірі 1 850 грн.
7. Ухвалою від 25.09.2019 Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у закритті провадження у справі, де відповідач просив закрити провадження на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, тобто внаслідок усунення оскаржуваних позивачем порушень. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.11.2019, залишеною без змін ухвалою Верховного Суду, відмовлено у відкритті апеляційного провадження.
8. Ухвалою від 18.12.2019 Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 31.01.2020 відмовлено у відкритті апеляційного провадження.
9. 07.10.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Кам`янської міської ради. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.
10. 22.10.2010 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Кам`янської міської ради.
11. 09.11.2020 від ТОВ "Дніпробізнесбуд" подало відзив на касаційну скаргу.
12. 16.11.2020 від ТОВ Фірма "Блок ЛТД" надійшов відзив на касаційну скаргу.
13. 12.10.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга від ТОВ Фірма "Блок ЛТД". Просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020 та залишити в силі додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.05.2020.
14. 22.10.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ Фірма "Блок ЛТД".
15. 12.11.2020 від Виконавчого комітету Кам`янської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу.
16. 02.11.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ Фірма "Блок ЛТД". Просить скасувати додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.09.2020 та задовольнити заяву про відшкодування витрат на правничу допомогу повністю.
17. 09.11.2020 відкрито касаційне провадження.
ІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. На підставі договору купівлі-продажу № 13093 від 18.10.2013 ТОВ Фірма "Блок ЛТД" придбало у ПрАТ "Компанія з іноземними інвестиціями "Демос" відвальні мартенівські шлаки і щебнево-піщану суміш після їх переробки. На момент придбання шлаки знаходились на земельних ділянках, що перебували в оренді у ПрАТ "Компанія з іноземними інвестиціями "Демос" на підставі договорів, укладених з Дніпродзержинською міською радою.
19. Після продажу ПрАТ "Компанія з іноземними інвестиціями "Демос" відмовилось від права оренди та розірвало договори оренди з метою наступної передачі земельних ділянок в оренду позивачу.
20. Рішенням Дніпродзержинської міської ради від 29.08.2014 №1092-54/VI "Про набуття (припинення) прав на землю" ТОВ Фірма "Блок ЛТД" надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, орієнтовною площею 83,0 га для розміщення шлакових відвалів. Рішенням Кам`янської міської ради від 21.07.2017 №777-18/VII (пункт 14.3) визнано таким, що втратив чинність пункт 12.12 рішення Дніпродзержинської міської ради №1092-54/VI від 29.08.2014. Вказане рішення було предметом оскарження в суді у справі №208/5023/17, за наслідками розгляду якої визнано протиправним та скасовано пункт 14.3 Рішення Кам`янської міської ради від 27.07.2017.
21. 22.08.2018 Виконавчим комітетом Кам`янської міської ради було прийнято рішення №247 "Про затвердження акта про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м. Кам`янського".
22. ТОВ Фірма "Блок ЛТД" отримало лист Департаменту комунальної власності, земельних відносин та реєстрації речових прав на нерухоме майно Кам`янської міської ради від 27.08.2018 №08-08/2255 "Про добровільну сплату збитків" з вимогою сплатити недоотриману орендну плату за користування земельною ділянкою без належного оформлення документів на землекористування, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, в розмірі 28749393,1 грн.
23. ТОВ Фірма "Блок ЛТД" з листа Виконавчого комітету Кам`янської міської ради від 30.08.2018 № 8вих-21/417 стало відомо про наявність рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради №84 від 07.02.2005 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам", яким затверджено Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам.
24. ТОВ Фірма "Блок ЛТД", вважаючи рішення № 84 від 07.02.2005 протиправним, прийнятим всупереч постанові КМУ № 284 від 19.04.1993 "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам", звернувся листом до міської ради про приведення рішення № 84 від 07.02.2005 у відповідність до абз.2 п. 2 Постанови КМУ №284 від 19.04.1993.
25. Листом від 15.02.2019 міська рада повідомила, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
26. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затверджене рішенням № 84 від 07.02.2005, в частині визначення складу комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі і землекористувачам є протиправним та таким, що порушує його права та інтереси.
Рішення №84 від 07.02.2005, а саме п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення збитків, не відповідає постанові КМУ від 19.04.1993 № 284, так як передбачало залучення до участі в роботі комісії представників природоохоронного органу - Держекоінспекції, лише в окремих випадках, а не на постійній основі, як це передбачено постановою КМУ.
Порядком №284, в редакції, діючій з 15.03.2017, не передбачено факультативного складу комісії, який залежить від причин заподіяння збитків. Тобто, комісія має діяти в постійному визначеному складі, до якого в обов`язковому порядку мають бути включені представники органів та установ, зазначених в п, 2 Порядку № 284, в тому числі представники територіальних органів Держекоінспекції.
Проте міською радою не було внесено зміни до рішення від 07.02.2005 №84 з метою приведення цього положення у відповідність до Порядку № 284.
Таким чином, Рішення Відповідача від 07.02.2005 №84 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" в частині п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення збитків не відповідає Порядку №284, оскільки передбачає залучення до участі в роботі комісії представників природоохоронного органу, Держекоінспекції, лише в окремих випадках, а не на постійній основі, та не може встановлювати інший склад органу, який уповноважений визначати розмір збитків.
Крім того, відповідно до ч. З ст. 157 ЗК України порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
27. Відповідач проти позову заперечував. Зазначав, що відповідно до оскаржуваного Положення до складу комісії входить також за посадою представник Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, а тому вимоги позивача є формальними і спрямовані виключно на уникнення відповідальності за несплату грошових коштів за фактичне землекористування. Позивач не обґрунтував в чому саме полягає порушення його прав та охоронюваних законом інтересів через неучасть Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області у комісії, яка визначала розмір збитків, завданих місту у вигляді недоотриманої орендної плати.
28. Крім того, відповідач зазначав, що міською радою вживаються заходи щодо приведення оскаржуваного рішення у відповідність до постанови КМУ. Зокрема, 26.06.2019 було прийнято рішення № 173 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам", відповідно до якого утворено комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, та затвердити її склад; затверджено положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам; визнано таким, що втратило чинність оскаржуване рішення від 07.02.2005 № 84.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
29. Задовольняючи позов частково, суди виходили з такого.
30. Згідно з пунктом 2 Порядку, затвердженого постановою КМУ № 284 від 19.04.1993, після внесення змін до нього 01.03.2017, передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції, фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.
31. Отже, Порядком №284, в редакції, діючій з 15.03.2017, не передбачено факультативного складу комісії, який залежить від причин заподіяння збитків і до її складу обов`язково входять, зокрема, представники природоохоронного органу - Держекоінспекції.
32. Проте міська рада не вносила до рішення від 07.02.2005 № 84 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" зміни, згідно Постанови Кабінету Міністрів України від 01.03.2017 № 109 "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України". Таким чином, рішення від 07.02.2005 № 84 "Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам" в частині п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення збитків не відповідає Порядку №284, оскільки передбачає залучення до участі в роботі комісії представників природоохоронного органу, Держекоінспекції, лише в окремих випадках, а не на постійній основі.
33. Також суди погодились, що оскаржуване рішення порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки воно застосовується до позивача. На підставі цього рішення було створено комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, яка склала Акт від 20.07.2018. Законний інтерес позивача полягає у тому, щоб застосований до нього нормативно-правий акт відповідача відповідав нормативним актам, що мають вищу юридичну силу, які регулюють ті ж самі правовідносини. Також невідповідність рішення №84 (щодо складу комісії) Порядку № 284 (зі змінами від 01.03.2017) призвела до розгляду питання про визначення суми завданих позивачем збитків неповноважним складом комісії.
34. Позовна вимога про зобов`язання відповідача прийняти рішення про внесення змін до оскаржуваного рішення є його дискреційними повноваженнями, тому задоволенню не підлягає. При цьому суди вирішили, що правильним буде зобов`язати відповідача привести рішення № 84 від 07.02.2005 (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власниками землі та землекористувачами, у відповідність до норм законодавства з урахуванням висновків суду.
35. Вимога про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Кам`янської міської ради, у формі листа № 6вих-21/2 від 13.02.2019, задоволенню не підлягає, оскільки лист не є рішенням міської ради.
36. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020 змінено додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 (про стягнення судових витрат на правову допомогу в розмірі 30 000 грн.) та стягнуто на користь позивача судові витрати з оплати витрат на правову допомогу у розмірі 6 500 грн. Суд апеляційної інстанції брав до уваги час, витрачений на надання правових послуг та фактичні послуги, надані адвокатом.
37. 17.09.2020 Третім апеляційним адміністративним судом прийнято додаткову постанову про стягнення на користь ТОВ Фірма "БЛОК ЛТД" витрат на правничу допомогу в розмірі 1 850 грн. Натомість позивач просив стягнути на його користь 30 000 грн. витрат на правову допомогу, здійснених внаслідок розгляду справи в суді апеляційної інстанції. Суд дійшов висновку, що заявлені витрати є завищеними.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга Кам`янської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.09.2020.
38. Відповідач просить скасувати судові рішення з таких підстав:
А) абз. 2 пункту 2 Порядку №284 дає підстави для висновку, що ним встановлено вимоги лише стосовно органів, підприємств, установ, організацій, представники яких в обов`язковому порядку мають бути включені до складу комісії, а також окремих громадян. Вказана норма не містить жодних застережень щодо кількісного складу комісії, а також заборон щодо включення до складу комісії декількох членів від однієї організації або органу. Необґрунтованим є те, що створення комісії в такому складі буде сприяти незаконному прийняттю рішень, прийнятих у такому складі (постанова Верховного Суду від 21.05.2020 у справі № 806/264/17);
Б) зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення про внесення змін до оскаржуваного рішення є втручанням у дискреційні повноваження;
В) суди безпідставно не взяли до уваги, що неможна визнавати протиправним та скасовувати рішення міської ради, яке втратило чинність в силу прийняття міською радою під час судового розгляду справи рішення від 26.06.2019 № 173, яким фактично приведено Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам у відповідності до Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою КМУ № 284 від 19.04.1993. Тобто, відповідачем усунуто порушення, а з прийняттям рішення від 26.06.2019 № 173 втратило чинність рішення, що було прийнято раніше 07.02.2005. Скаржник вважає, що з цієї підстави суд мав закрити провадження у справі;
Г) суди дійшли неправильного висновку, що рішення від 07.02.2005 № 84 передбачає постійний та факультативний склад комісії, що не відповідає Порядку № 284 і комісія повинна бути тільки постійною і повинна бути начебто в постійному складі. Суди не врахували, що Порядком № 284 визначається лише вичерпний перелік осіб, які повинні бути у складі комісії. В самому Порядку № 284 немає застережень на яких засадах, для яких цілей, цей склад комісії повинен бути створений. Враховуючи, що Порядок № 284 передбачає не лише визначення складу комісії, але й визначення збитків, що є різними за своєю природою, склад комісії міською радою був створений у відповідності до таких збитків, які визначені Порядком № 284 та з наступним утворенням складу комісії відповідно до п. 2 Порядку № 284;
Д) оскаржуване рішення не може порушувати права та інтереси позивача, створювати правові наслідки, шляхом подання позову про скасування рішення, допоки міська рада не звернеться до суду з позовом про відшкодування збитків (постанова Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2019 у справі № 826/1773/18, від 12.12.2018 у справі № 501/463/15-а, від 23.01.2019 у справі № 822/3345/17, від 03.07.2019 № 823/2491/18).
39. Позивач та третя особа у відзиві на касаційну скаргу міської ради фактично наводить ті самі аргументи, якими обґрунтовували позовні вимоги.
Касаційна скарга ТОВ Фірма "Блок ЛТД" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020.
40. У касаційній скарзі позивач просить скасувати зазначене рішення з таких підстав:
А) висновки суду апеляційної інстанції про те, що клопотання про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі не може вважатися таким, що направлено на реалізацію надання правової допомоги позивачу, є не обґрунтованими, оскільки лише після подання до суду відповідного клопотання адвокатом, суд виконав обов`язок про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення. Також судом апеляційної інстанції не ставилася під сумнів співмірність часу, витраченого адвокатом на складання і подання цього клопотання, чи вартості відповідної правової допомоги;