ПОСТАНОВА
Іменем України
3 листопада 2020 року
м. Київ
Справа № 917/1964/19
Провадження № 12-46гс20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С.,Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Служби автомобільних доріг в Полтавській області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 13 лютого 2020 року (головуючий Лакіза В. В., судді Бородіна Л. І., Здоровко Л. М.) у справі № 917/1964/19 за позовом Білецьківської сільської ради до Служби автомобільних доріг в Полтавській області про визнання протиправним повідомлення про планову діяльність.
1. Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.1. У листопаді 2019 року Білецьківська сільська рада (далі - Сільрада) звернулася до Господарського суду Полтавської області з позовом до Служби автомобільних доріг в Полтавській області (далі - Служба автодору) про визнання протиправним повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планової діяльності № 2019944452/15207.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема, тим, що повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, є протиправним з огляду на відсутність підстав для проведення позивачем повторної оцінки впливу планової діяльності за наявності діючого повідомлення № 201811222218 (згідно зі статтею 9 Закону України від 23 травня 2017 року № 2059-VIII "Про оцінку впливу на довкілля" (далі - Закон № 2059-VIII)), оскільки на визначений предмет планової діяльності вже було прийняте відповідне рішення про відмову у видачі висновку з оцінки впливу на довкілля. Позивач вважає, що відповідач повинен був надати документи на повторний розгляд, звернувшись до Сільради у порядку, передбаченому частиною п`ятою статті 4-1 Закону України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-IV) та усунувши недоліки, які вказані у попередньому висновку. На думку позивача, відповідач розпочав повторну процедуру з оцінки впливу на довкілля без прийняття відповідного рішення про провадження планової діяльності.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1.Господарський суд Полтавської області ухвалою від 15 листопада 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), дійшовши висновку, що спір не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, а може бути розглянутий у порядку цивільного судочинства.
2.2.Східний апеляційний господарський суд постановою від 13 лютого 2020 року скасував ухвалу Господарського суду Полтавської області від 15 листопада 2019 року та направив цю справу на розгляд до суду першої інстанції, зазначивши, що спір у справі підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, оскільки відповідач є замовником планової діяльності, тобто є суб`єктом господарювання, а до компетенції господарських судів належать спори щодо оскарження актів суб`єктів господарювання та їх органів.
3. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
3.1. Не погоджуючись з постановою Східного апеляційного господарського суду від 13 лютого 2020 року, Служба автодору звернулася з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначену постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу Господарського суду Полтавської області від 15 листопада 2019 року.
3.2. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначив про те, що між сторонами відсутні господарські відносини, з яких виник спір про право. На думку відповідача, повідомлення про планову діяльність є проміжним документом при підготовці звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6, 14 Закону № 2059-VIII та не може бути предметом оскарження в судовому порядку.
3.3. З огляду на наведені вище доводи скаржника справа була передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 302 ГПК України.
4. Доводи інших учасників справи
4.1. У наданому до суду відзиві на касаційну скаргу Сільрада зазначає, що відповідач у спірних правовідносинах діє як суб`єкт господарювання, а позивач - орган місцевого самоврядування, який представляє інтереси територіальної громади, у комунальній власності якої перебувають земельні ділянки, природні ресурси яких стосуються повідомлення відповідача про планову діяльність.
4.2. За таких обставин, на думку Сільради, розгляд цього спору за правилами цивільного судочинства неможливий, а має здійснюватися за правилами господарського судочинства.
5. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
5.1. Визначаючи юрисдикцію суду під час розгляду цієї справи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
5.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
5.3. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
5.4. Згідно з частиною першою статті 4 ГПК України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.
5.5. Відповідно до частини другої статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
5.6. Отже, норми Конституції України та господарського процесуального законодавства закріплюють право органів місцевого самоврядування звертатися до господарського суду з позовами саме у випадку, коли: 1) між сторонами існує юридичний спір; 2) відповідна справа віднесена до юрисдикції господарського суду.
5.7. Предметна та суб`єктна юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена статтею 20 ГПК України. Так, за частиною першою цієї статті господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
5.8. За приписами статті 2 Господарського кодексу України (далі - ГК України), відповідно до якої учасниками відносин у сфері господарювання є, зокрема, суб`єкти господарювання та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
5.9. У позові Сільрада наголошувала, що Служба автодору, отримавши висновок з оцінки впливу на довкілля (рішення про відмову в межах справи по оцінці впливу на довкілля планової діяльності № 201811222218), повинна була усунути недоліки, які були вказані у висновку, та надати документи на повторний розгляд у порядку частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV.
5.10. При цьомуСільрада зазначила, що за визначенням статті 9 Закону № 2059-VIII вказаний висновок є обов`язковим для виконання та діє протягом п`яти років. Повторна ж процедура з оцінки впливу на довкілля планової діяльності вчиняється лише у випадках, визначених частиною восьмою статті 9 цього Закону, позаяк інших підстав для проведення повторної процедури законодавством не визначено.
5.11. Таким чином, Сільрада вважала, що Службою автодору розпочато повторну процедуру оцінки впливу на довкілля планової діяльності за № 2019944452 про будівництво автомобільної дороги М-22 Полтава-Олександрія на ділянці обходу м. Кременчук з мостовим переходом через р. Дніпро за відсутності підстав для проведення повторної оцінки впливу планової діяльності, чим порушено вимоги закону щодо форми такого повідомлення.
5.12. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5.13. Правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон № 2059-VIII.
5.14. За визначенням статті 1 вказаного Закону вплив на довкілля (далі - вплив) - це будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів.
5.15. У цій же статті наведено визначення таким термінам, які вживаються у Законі № 2059-VIII, зокрема: громадськість - одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об`єднання, організації або групи; планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України; уповноважений центральний орган - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
5.16. У свою чергу, на час звернення позивача з позовом центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, а також головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, було Міністерство енергетики та захисту довкілля України(пункти 1, 2 Положення про Міністерство енергетики та захисту довкілля України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32).
5.17. Згідно зі статтею 2 Закону № 2059-VIII оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає: 1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону; 2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону; 3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації; 4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини; 5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.
5.18. Оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об`єктів, планованої діяльності та об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень.
5.19. Частиною третьою статті 2 Закону № 2059-VIII визначено, що суб`єктами оцінки впливу на довкілля є суб`єкти господарювання, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які є замовниками планованої діяльності і для цілей цього Закону прирівнюються до суб`єктів господарювання (далі - суб`єкт господарювання), уповноважений центральний орган, уповноважені територіальні органи, інші органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, громадськість, а у випадках, визначених статтею 14 цього Закону, - держава походження та зачеплена держава.
5.20. Абзацом першим частини першої статті 3 Закону № 2059-VIII встановлено, що здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
5.21. Водночас статтею 4 Закону № 2059-VIII врегульовані питання гласності оцінки впливу на довкілля, яка встановлює, що у процесі оцінки впливу на довкілля забезпечується своєчасне, адекватне та ефективне інформування громадськості.
5.22. Повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, оголошення про початок громадського обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля, інформація про висновок з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності (із зазначенням органу, номера та дати їх прийняття) оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному вебсайті в мережі Інтернет уповноваженого територіального органу, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - на офіційному вебсайті уповноваженого центрального органу із зазначенням дати офіційного оприлюднення документа.
5.23. Повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, оголошення про початок громадського обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля оприлюднюються суб`єктом господарювання не пізніше трьох робочих днів з дня їх подання уповноваженому територіальному органу, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноваженому центральному органу шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації (не менше двох), визначених суб`єктом господарювання, територія розповсюдження яких охоплює адміністративно-територіальні одиниці, які можуть зазнати впливу планованої діяльності, а також розміщуються на дошках оголошень органів місцевого самоврядування або в інших громадських місцях на території, де планується провадити плановану діяльність, або оприлюднюються в інший спосіб, що гарантує доведення інформації до відома мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на території якої планується розміщення об`єкта, чи до відповідної територіальної громади, яка може зазнати впливу планованої діяльності, та інших зацікавлених осіб.
5.24. Уповноважений центральний орган веде Єдиний реєстр з оцінки впливу на довкілля. Інформація, внесена до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля, є відкритою, вільний доступ до неї забезпечується через мережу Інтернет. Порядок ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля визначається Кабінетом Міністрів України (частини перша - третя, десята цієї статті).
5.25. Частиною першою статті 5 Закону № 2059-VIII передбачено, що суб`єкт господарювання інформує уповноважений територіальний орган про намір провадити плановану діяльність та оцінку її впливу на довкілля шляхом подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, у письмовій формі (на паперових носіях) та в електронному вигляді за місцем провадження такої діяльності. Повідомлення може бути подано особисто заявником (його представником), надіслано засобами поштового зв`язку або в електронній формі із застосуванням засобів електронних комунікацій.
5.26. Повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, оприлюднюється уповноваженим територіальним органом, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою цієї статті, - уповноваженим центральним органом у порядку та спосіб, визначені статтею 4 цього Закону, протягом трьох робочих днів з дня надходження.
5.27. Повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, вноситься уповноваженим територіальним органом, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою цієї статті, - уповноваженим центральним органом до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля протягом трьох робочих днів з дня надходження.