ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 420/194/20
адміністративне провадження № К/9901/18678/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/194/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної державної адміністрації, Голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича про визнання протиправною бездіяльності, зобов?язання видати відповідний розпорядчий документ про призначення на посаду, зобов?язання укласти трудовий договір, відшкодування моральної шкоди, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2020 року (головуючий суддя Токмілова Л.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Семенюк Г.В., судді Домусчі С.Д, Шляхтицький І.О.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Одеської обласної державної адміністрації, Голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Одеської обласної державної адміністрації та Голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича, яка виявилась в непризначенні ОСОБА_1 на посаду директора Департаменту охорони здоров?я Одеської обласної державної адміністрації як такого, що пройшов конкурсний відбір на цю посаду;
1.2. зобов?язати Одеську обласну державну адміністрацію та Голову Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича видати відповідний розпорядчий акт про призначення ОСОБА_1 на посаду директора Департаменту охорони здоров?я Одеської обласної державної адміністрації як такого, що пройшов конкурсний відбір на цю посаду, та застосувати наслідки такого призначення до умов проходження державної служби;
1.3. зобов?язати Одеську обласну державну адміністрацію та Голову Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича укласти з ОСОБА_1 трудовий договір на посаду директора Департаменту охорони здоровя Одеської обласної державної адміністрації з 25 жовтня 2019 року;
1.4. стягнути на його користь з Одеської обласної державної адміністрації та Голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича заподіяну їхньою бездіяльністю матеріальну шкоду у розмірі 20000,00 гривень;
1.5. стягнути з Одеської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Позов обґрунтовано тим, що з урахуванням факту успішно пройденої спеціальної перевірки, а також із зазначенням у листі Одеської обласної державної адміністрації того, що за діловими та особистими якостями, здобутим досвідом він здатний забезпечити належний рівень роботи на посаді директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, позивач вважає, що повністю відповідає вимогам Положення про Департамент охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації. Вказує, що затягування процедури призначення на посаду з боку Одеської обласної державної адміністрації, Голови Одеської обласної державної адміністрації порушує право на державну службу, передбачене статтею 19 Закону України "Про державну службу". Зазначає, що з моменту завершення спеціальної перевірки та отримання Одеською обласною державною адміністрацією погодження Міністерства охорони здоров`я України щодо призначення минуло більш ніж 2 місяці, тому, на думку позивача, відсутність відповідних розпорядчих актів про призначення на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації є протиправною бездіяльністю з боку посадових осіб суб`єкта призначення, а саме: Голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого М.В.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2020 року, у задоволенні цього позову відмовлено повністю.
3.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності порушення відповідачами правової процедури, зокрема, щодо не призначення ОСОБА_1 на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації як такого, що пройшов конкурсний відбір на цю посаду.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та постановити нове судове рішення про задоволення його позову повністю.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує доводи, наведені ним у позовній заяві, та зазначає про помилковість, на його думку, висновків судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки суди неповно з?ясували обставини, що мають значення для справи, а висновки судів не відповідають обставинам справи. Зазначає, що відмовляючи в задоволенні позову, суди вдалися до викривлення його змісту, не врахували, що 04 вересня 2019 року позивач звернувся із заявою про призначення на посаду директора Департаменту охорони здоров?я Одеської обласної державної адміністрації. Саме з цього моменту розпочалась процедура реалізації права позивача на призначення на посаду. Зазначає про помилковість висновків судів попередніх інстанцій про втрату ним права на призначення на вказану посаду у зв?язку зі спливом річного строку та вважає такі висновки довільним тлумаченням статті 29 Закону України "Про державну службу".
4.2. Вказує, що суд апеляційної інстанції замість оцінки його доводів щодо порушеного права вдався до викривлення їх змісту, оскільки, на його думку, умова призначення позивача на посаду державної служби, що визначена у гіпотезі статті 29 Закону виконана, а саме: посада директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації стала вакантною до спливу річного терміну з дня проведення конкурсу. Вважає, що після подання ним заяви 04 вересня 2019 року про призначення на вказану посаду правовідносини між сторонами трансформувалися та розпочалась процедура, визначена законодавством про державну службу, щодо призначення позивача на посаду, а саме: проходження перевірок відповідно до Закону України "Про очищення влади" та Закону України "Про запобігання корупції", отримання погодження від Міністерства охорони здоров`я України відповідно до закону України "Про місцеві державні адміністрації".
4.3. Вважає, що отримавши позитивні висновки за результатами проходження позивачем перевірок та погодження, у відповідачів були всі необхідні та визначені законом документи для призначення позивача на посаду, проте дії щодо його призначення протиправно не вчинялись, а також йому не надавалось жодних змістовних пояснень щодо причин такої бездіяльності.
4.4. Наголошує, що оскільки процедура проходження ним відповідних перевірок тривала після 12 вересня 2019 року, вказане додатково підтверджує визнання відповідачами права позивача на призначення на посаду директора Департаменту і після 12 вересня 2019 року. Вважає протиправною бездіяльність відповідачів, які 10 грудня 2019 року надали йому відповідь про те, що рішення про призначення на посаду державної служби приймається за результатами спеціальної перевірки, в той час, коли вже більше місяця було наявне погодження Міністерства та за два місяці до надання цієї відповіді отримано позитивні результати спеціальної перевірки щодо нього.
4.5. Також зазначає про те, що, незважаючи на те, що стаття 29 Закону України "Про державну службу" має іншу редакцію та процедуру призначення змінено, однак річний строк на повторне призначення переможця конкурсу на посаду державної служби залишився, а тому вирішення питання правильного застосування положень цієї статті матиме значення для розгляду спорів щодо реалізації відкладеного права на повторне визначення переможця конкурсу на посаду державної служби у майбутньому.
4.6. Крім цього, позивач звертає увагу, що оскільки він подав відповідну заяву про призначення на посаду з дотриманням усіх вимог законодавства, ця заява прийнята та він пройшов усі необхідні перевірки та отримав погодження, така поведінка Одеської обласної державної адміністрації надавала йому всі підстави очікувати призначення на посаду. Втім, відповідачі як органи влади в спірних правовідносинах фактично не дотримались своїх обіцянок та не виправдали його пробуджених очікувань.
4.7. Зауважує про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права щодо мотивування судового рішення та надання оцінки кожному доказу з зазначенням мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи, чим порушено його право на справедливий суд.
4.8. Наполягає, що звертав увагу судів першої та апеляційної інстанцій на те, що позивач у річний строк звернувся із заявою про призначення та річний строк реалізації відкладеного права на призначення на посаду не може включати в себе саму процедуру призначення, таке право не може припинитися під час здійснення процедури призначення (проходження відповідних перевірок) у зв`язку із спливом річного строку, однак ці доводи залишилися без оцінки суду апеляційної інстанції.
4.9. Крім цього, звертає увагу Суду на те, що розпорядження про припинення Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації фактично не реалізоване, а тому не створює правових наслідків.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. 07 серпня 2018 року Розпорядженням Голови обласної державної адміністрації № 890/А-2018 оголошено конкурс на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації (далі - Департамент).
6. Результати конкурсу оприлюднено 11 вересня 2018 року, переможцем конкурсу визначено ОСОБА_3, другим за результатами конкурсу - ОСОБА_1 .
7. 21 серпня 2019 року Розпорядженням виконуючого обов`язки голови обласної державної адміністрації № 98/к-2019 ОСОБА_3 звільнено з посади директора Департаменту.
8. 23 серпня 2019 року ОСОБА_1 повідомлений про відкриття вакансії на посаду директора Департаменту.
9. 04 вересня 2019 року ОСОБА_1 подано до Одеської обласної державної адміністрації заяву про призначення та документи передбачені приписами Закону України "Про очищення влади".
10. 08 жовтня 2019 року обласною державною адміністрацією направлено до Міністерства охорони здоров`я України документи щодо погодження призначення ОСОБА_1 на посаду Директора.
11. 25 жовтня 2019 року листом Міністерства охорони здоров`я України № 11.3-14/43446/2-1930.10.2019 року відповідача повідомлено про погодження призначення ОСОБА_1 на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації за умови дотримання вимог законодавства (а.с. 18).
12. 12 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської обласної державної адміністрації із заявою від 06 листопада 2019 року, до якої додавалась заява від 01 листопада 2019 про призначення його на посаду директора Департаменту.
13. 10 грудня 2019 року листом № Т-25253-1.1-2538 відповідач надав відповідь за результатами розгляду заяви, згідно якої вказав, що рішення про призначення на посаду державної служби приймається за результатами спеціальної перевірки.
14. 19 грудня 2019 року позивач звернувся до обласної державної адміністрації із заявою від 16 грудня 2019 року, до якої додавалась заява від 06 грудня 2019 року та копія листа Нацагентства державної служби від 11 грудня 2019 року №9164/13/19.
15. 08 січня 2020 року листом Одеської обласної державної адміністрації № Т-25640-1.1-44 надано позивачу відповідь за результатами розгляду цих заяв, за змістом якої зазначено, що відповідно до розпорядження голови Одеької обласної державної адміністрації від 09 грудня 2019 року №1462/А-2019 та керуючись статтею 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та статті 104 Цивільного кодексу України головою обласної державної адміністрації прийнято рішення про припинення Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації та утворення Департаменту охорони здоров`я та розвитку спорту Одеської обласної державної адміністрації як самостійного структурного підрозділу облдержадміністрації із статусом юридичної особи публічного права. Розпорядженням в.о. голови облдержадміністрації від 21 грудня 2019 року №1563/А-2019 "Про утворення комісій з припинення" утворена комісія з припинення Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації.
16. Не погоджуючись з бездіяльністю відповідачів щодо відсутності відповідних розпорядчих актів про призначення на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
21. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави та суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу" (далі - Закон).
22. Статтею 5 Закону визначено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
23. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
24. Порядок проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби визначений у Главі 2 Закону України "Про державну службу".
25. Відповідно до статті 29 цього Закону в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що другий за результатами конкурсу кандидат на зайняття вакантної посади державної служби має право на призначення на таку посаду протягом одного року з дня проведення конкурсу, якщо посада стане вакантною, а також у разі, якщо переможець конкурсу відмовився від зайняття посади або йому відмовлено у призначенні на посаду за результатами спеціальної перевірки.
26. Інформація про те, що відповідна посада стала вакантною, повідомляється другому за результатами конкурсу кандидату протягом п`яти календарних днів.
27. Порядок призначення на посаду державно служби встановлений Главою 3 Закону України "Про державну службу", зокрема визначено умови та порядок призначення на посади державної служби, які мають застосовуватись і щодо призначення відповідно до абзацу першого частини першої статті 29 Закону України "Про державну службу" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
28. Частиною четвертою статті 31 Закону встановлено, що рішення про призначення або про відмову у призначенні на посаду державної служби приймається за результатами спеціальної перевірки відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" та за результатами перевірки відповідно до Закону України "Про очищення влади". Ця норма є імперативною.
29. Загальні засади проведення спеціальної перевірки осіб, що претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, визначено статтями 56 - 58 Закону.
30. Процедури проведення спеціальної перевірки закріплені в Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, і внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 171 від 25 березня 2015 року (далі - Порядок № 171).
31. Відповідно до частини першої статті 56 Закону та пункту 1 Порядку № 171 спеціальна перевірка проводиться лише щодо осіб, які претендують на зайняття певних посад. Зокрема, в місцевих державних адміністраціях та їх структурних підрозділах це посади голови обласної державної адміністрації, його першого заступника та заступників, голови районної державної адміністрації; державних службовців, які обіймають посади категорії "Б".
32. Згідно з пунктом 3 Порядку № 171 організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) органу державної влади або його апарату. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник державного органу може визначити відповідальний структурний підрозділ.
33. Типовим положенням про службу управління персоналом державного органу, затвердженим наказом Нацдержслужби від 03 березня 2016 року № 47, на службу управління персоналом (або на особу, яка її представляє) покладена функція проведення спеціальної перевірки.
34. Відповідно до пункту 6 Порядку № 171 спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою претендента на посаду на її проведення за формою згідно з додатком 1, яка подається разом із заявою про призначення.
35. У разі конкурсного добору згода подається протягом трьох днів з дати одержання кандидатом повідомлення про результати конкурсу.
36. У разі ненадання згоди претендента на посаду спеціальна перевірка не проводиться і питання про призначення на відповідну посаду не розглядається.
37. Згідно із пунктом Порядку № 171 спеціальна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 25 календарних днів з дати надання згоди на її проведення.
38. Пунктом 8 Порядку № 171 встановлено, що для проведення спеціальної перевірки претендент на посаду подає до відповідного органу: 1) письмову згоду на проведення спеціальної перевірки; 2) автобіографію; 3) копію паспорта громадянина України; 4) копії документів про освіту, вчені звання та наукові ступені; 5) медичну довідку про стан здоров`я за формою, затвердженою МОЗ, щодо перебування на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров`я; 6) копію військово-облікового документа: для призовника - посвідчення про приписку до призовної дільниці; для військовозобов`язаного - військового квитка або тимчасового посвідчення військовозобов`язаного; для військовослужбовця -посвідчення особи військовослужбовця; 7) довідку про допуск до державної таємниці (у разі його наявності); 8) заяву, передбачену частиною першою статті 6 Закону України "Про очищення влади".
39. Претендент на посаду в новоутвореному державному органі до моменту утворення у такому органі структурного підрозділу, відповідального за проведення спеціальної перевірки, для проведення перевірки подає документи, зазначені у підпунктах 1-8 цього пункту, до Нацдержслужби.
40. Претендент на посаду подає декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України Про запобігання корупції, до Національного агентства.
41. Згідно з пунктом 9 Порядку № 171 перевірка відомостей щодо претендента на посаду під час проведення спеціальної перевірки проводиться:
1) ДСА - щодо наявності в Єдиному державному реєстрі судових рішень відомостей про притягнення особи до кримінальної відповідальності;
2) МВС - щодо наявності судимості, її зняття, погашення;
3) Мін`юстом і НКЦПФР - щодо наявності в особи корпоративних прав;
4) Мін`юстом - щодо наявності в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України Про очищення влади, відомостей про претендента на посаду;
5) Національним агентством - щодо наявності в Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов`язані з корупцією правопорушення, відомостей про претендента на посаду, а також щодо достовірності відомостей, зазначених особою у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік;