ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 460/1/19
провадження № К/9901/33772/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 (суддя Комшелюк Т.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019 (головуючий суддя Коваль Р.Й., судді Гуляк В.В., Ільчишин Н.В.)
у справі № 460/1/19
за позовом ОСОБА_1
до виконавчого комітету Рівненської міської ради,
треті особи: фізична особа-підприємець ОСОБА_1, Управління архітектури та містобудування виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради
про визнання протиправними та скасування рішень.
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду позовом до виконавчого комітету Рівненської міської ради, треті особи: Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Рівненської міської ради, Рівненське міське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг, в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просив:
- визнати рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради від 14.07.2009 № 110 "Про правила розміщення зовнішньої реклами в місті Рівному" та рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради від 13.11.2018 № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному" протиправними та скасувати по причині відсутності повноважень та підміні законодавчого органу Верховної Ради України в дискреційних повноваженнях щодо встановлення правового режиму власності та обмеженні цими рішеннями права позивача на мирне володіння, користування, мати можливість утримувати на власний розсуд та панувати належним йому майном;
- стягнути з відповідача кошти в сумі 3500,00 грн на відшкодування шкоди, заподіяної протиправним рішенням (діями) виконавчого комітету Рівненської міської ради від 14.07.2009 № 110 "Про правила розміщення зовнішньої реклами в місті Рівному" у виді вартості рекламної конструкцій, незаконно переданої у комунальну власність;
- звернутись до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності ч. 1 ст. 47 КАС України в частині встановлення обмеження по строку на подання письмової заяви з збільшенням або зменшенням позовних вимог, предмету або підстави позову, що не узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та ст. 9 Конституції України.
2. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 відмовлено у залученні до участі у справі третіх осіб: Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Рівненської міської ради та Комунального Рівненського шляхово-експлуатаційного управління автомобільних доріг.
3. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 25.02.2019 залучено до участі у справі Управління архітектури та містобудування виконавчого комітету Рівненської міської ради та Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради в якості третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, а також залучено до участі у справі фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача.
4. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 у справі №460/1/19, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
5. Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019 у справі №460/1/19 і прийняти рішення, яким позов задовольнити. Також від позивача надійшли додаткові пояснення на касаційну скаргу.
6. Від Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін. Від Управління архітектури та містобудування виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшли пояснення на касаційну скаргу, в яких третя особа вважає судові рішення законними і обґрунтованими.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Виконавчий комітет Рівненської міської ради прийняв рішення від 14.07.2009 № 110 "Про правила розміщення зовнішньої реклами в місті Рівному", яким затвердив Правила розміщення зовнішньої реклами у м. Рівному.
Пунктом 3 цього рішення зобов`язано начальника управління житлово-комунального господарства забезпечити організацію виконання цього рішення та дотримання "Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Рівному".
Вказане рішення прийняте на виконання Закону України "Про рекламу", керуючись Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, та з метою регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами.
8. Позивачу на праві спільної сумісної власності належить будинок АДРЕСА_1, що підтверджується витягом Комунального підприємства "Рівненське міське бюро технічної інвентаризації" про реєстрацію права власності від 10.05.2017 та свідоцтвом про реєстрацію права власності, виданим виконавчим комітетом Рівненської міської ради від 08.05.2007.
9. 03.04.2016 між позивачем та ОСОБА_2 було укладено договір на виготовлення рекламної конструкції вартістю 3500 грн. Факт виконання робіт за цим договором підтверджується актом виконаних робіт від 12.04.2016, а оплата коштів - розпискою від 05.04.2016.
10. Із наданих позивачем фотокарток видно, що біля його житлового будинку по АДРЕСА_1 ним встановлено дві рекламні конструкції з написом "ІНФОРМАЦІЯ_1", одна з яких прикріплена металевими тримачами до стіни будинку зверху, а інша є переносною та виставлена на тротуарі впритул до будинку.
11. 25.01.2018 Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради видало наказ № 28/01 "Про демонтаж рекламних конструкцій", яким зобов`язало Комунальне підприємство "Рівненське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг" провести демонтаж самовільно розміщених рекламних конструкцій згідно з додатком.
12. Із додатку до цього наказу видно, що до переліку самовільно розміщених рекламних конструкцій, які підлягають демонтажу, включено рекламну конструкцію з написом "ІНФОРМАЦІЯ_2", яка знаходиться поблизу будинку АДРЕСА_2.
13. Відповідно до пояснень позивача надалі його рекламна конструкція була демонтована без його відома.
Натомість представник Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради зауважив, що рекламна конструкція була демонтована поблизу будинку АДРЕСА_2, а не по АДРЕСА_1, як вказує позивач.
14. Листом Управління житлово-комунального господарства від 09.07.2018 на запит позивача щодо надання йому публічної інформації, останнього повідомлено, що самовільно встановлені конструкції зовнішньої реклами по вул. Чорновола були демонтовані та прийняті на зберігання КП "Рівненське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг" відповідно до наказу управління житлово-комунального господарства від 25.01.2018 №28/01.
15. 13.11.2018 Виконавчий комітет Рівненської міської ради прийняв рішення за № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному", яким затвердив Порядок розміщення вивісок у місті Рівному.
Пунктом 2 цього рішення зобов`язано Управління архітектури та містобудування виконавчого комітету Рівненської міської ради забезпечити оприлюднення цього рішення в газеті " 7 Днів" та на офіційному сайті Рівненської міської ради в 10-денний строк з дня його прийняття.
Контроль за виконанням цього рішення доручено заступнику міського голови, а організацію його виконання - начальнику управління житлово-комунального господарства та заступнику начальника управління містобудування та архітектури (п. 3 цього рішення).
Вказане рішення прийняте відповідно до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про благоустрій населених пунктів", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про рекламу", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про охорону культурної спадщини", ст. 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, Правил благоустрою міста Рівного, з метою врегулювання правовідносин у сфері розміщення вивісок у місті Рівному, встановлення чіткої процедури розміщення вивісок, збереження автентичності історичного середовища та туристичної привабливості міста.
16. Рішення було оприлюднене шляхом його розміщення на офіційному сайті Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, а опубліковане у газеті " 7 Днів" № 6 (1310) від 14.02.2019.
17. Вважаючи, що прийняті відповідачем рішення від 14.07.2009 № 110 та від 13.11.2018 № 113 створили передумови для подальшого видання компетентними органами актів та вчинення ними дій, що призвело до демонтажу встановлених ним рекламних конструкцій, а тому порушують його права, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
18. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, відповідач правомірно, у межах своїх повноважень, відповідно до Правил №2067 та з дотриманням визначеної законодавством процедури прийняв оскаржувані рішення, тому підстави для їх скасування відсутні. При цьому, суди врахували те, що позивач є мешканцем міста Рівного, членом територіальної громади міста, здійснює свою діяльність як фізична особа-підприємець у місті Рівному, у зв`язку з чим здійснив замовлення, виготовлення та встановлення рекламних конструкцій, отже він є учасником правовідносин, які врегульовані оскаржуваними рішеннями відповідача, а відтак має право на їх оскарження.
19. Також суди вважали, що відсутні підстави для задоволення вимог про відшкодування позивачу заподіяної шкоди та для звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності ч.1 ст.47 КАС України в частині встановлення обмеження по строку на подання письмової заяви з збільшенням або зменшенням позовних вимог, оскільки вказана норма при розгляді цієї справи не застосовувалася.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
20. Касаційна скарга мотивована порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Зокрема, посилається на те, що всупереч вимог ч.6 ст.13 ЗУ "Про судоустрій і статус суддів", протиправно не взяли до уваги правові висновки, викладені в аналогічній справі у постанові Верховного Суду від 07.10.2019 у справі №705/6569/16-а (провадження К/9901/37490/18), де Верховний Суд зазначив, погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, що законодавством України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження порядків, положень чи будь-яких інших документів, які регламентують проведення демонтажу встановлених споруд. В іншій справі Верховний Суд у постанові від 20.11.2019 у справі № 522/19532/14а (провадження К/9901/2637/18) досліджував питання щодо повноважень органів місцевого самоврядування на здійснення заходів щодо державного нагляду (контролю) у сфері рекламних послуг та надав наступний правовий висновок про те, що орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). Таким чином для реалізації повноважень у сфері державного нагляду (контролю) необхідно щоб відповідні повноваження бути прямо передбачені законом.
21. ОСОБА_1 додатково зазначає, що жоден орган державної влади та (або) місцевого самоврядування в Україні в умовах звичайного стану, у відповідності до вимог ст.ст. 8, 19, 41 Конституції України, ст.ст. 316, 317, 319, 321 Цивільного Кодексу України, ст. 1 Протоколу № 1 (1952) до Конвенції, практики ЄСПЛ не наділений повноваженнями позбавляти особу права власності на майно без звернення до суду та без вирішення питання про попереднє відшкодування вартості майна.
22. Щодо позовних вимог про відшкодування матеріальної шкоди, позивач наполягає на врахуванні висновків Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 31.07.2019 у справі № 759/17785/17.
23. У відзиві на касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради погоджується з висновками судів попередніх інстанцій і зазначає, що посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 07.10.2019 у справі № 705/6569/16-а є необґрунтованим, оскільки обставини у справах є різними.
24. Також у відзиві наголошено, що до компетенції органів місцевого самоврядування належить питання регулювання правовідносин щодо розміщення зовнішньої реклами, а отже, рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради від 14.07.2009 №110 "Про правила розміщення зовнішньої реклами в місті Рівному" прийнято в межах компетенції та не суперечить чинному законодавству.
Посилання позивача на спричинення йому оспорюваними рішеннями негативних наслідків є безпідставними та не підтверджуються долученими до позовної заяви документами.
25. Управління містобудуванні і архітектури Рівненської міської ради у поясненнях на касаційну скаргу зазначає про те, що судами правильно застосовано норми матеріального права з огляду на те, що порядок розміщення вивісок і порядок демонтажу самовільно розміщених вивісок є питаннями благоустрою населеного пункту місцевого значення, вирішення яких законодавством віднесено до повноважень органу місцевого самоврядування. Також третя особа стверджує, що висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 20.11.2019 по справі № 522/195232/14а, не міг бути взятий до уваги судами першої та апеляційної інстанції, оскільки Порядком розміщення вивісок у м. Рівному, затвердженим рішенням від 13.11.2018 № 113, зокрема, не передбачено здійснення функцій державного нагляду (контролю) як такого, а визначено, що моніторинг розміщення вивісок у м. Рівному здійснюється відповідно для досягнення мети, визначеної п. 3 цього Порядку, а саме: "забезпечення благоустрою, захисту культурних та майнових інтересів територіальної громади м. Рівного, юридичних і фізичних осіб, у власності чи користуванні яких є будинки, будівлі, споруди, на яких розміщуються вивіски, поліпшення зовнішнього вигляду міського середовища та врегулювання розміщення вивісок".
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
27. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
28. Позивач у цій справі наголошує на тому, що виконавчий комітет Рівненської міської ради не мав законодавчо визначених повноважень на прийняття рішення від 14.07.2009 №110 "Про правила розміщення зовнішньої реклами в місті Рівному" та рішення від 13.11.2018 № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному".
29. Колегія суддів при розгляді питання наявності або відсутності повноважень на прийняття вказаних рішень виконавчим комітетом Рівненської міської ради, керується таким.
30. Відносини у сфері реклами регулює Закон України "Про рекламу", відповідно до ст. 3 якого законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.
31. Згідно з ч.1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
32. Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (Правила № 2067) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
33. Аналіз конструкції ч.1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" є підставою для висновку про те, що органи, зазначені у цій нормі (зокрема, виконавчий комітет міської ради), затверджують порядок розміщення зовнішньої реклами на підставі типових правил, затверджених Кабінетом Міністрів України.