ПОСТАНОВА
Іменем України
30 листопада 2020 року
Київ
справа №804/4463/17
адміністративне провадження №К/9901/14004/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Комунального підприємства "Дніпровський електротранспорт" Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 (колегія суддів у складі: Головко О. В., Ясенової Т. І., Суховарова А. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2017 року Комунальне підприємство "Дніпровський електротранспорт" Дніпровської міської ради (далі - позивач, КП "Дніпровський електротранспорт" ДМР) звернулося до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило:
- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) позивачу, міському бюджету та недоотримання доходів позивачем на загальну суму 8 697 599,47 гривень, з яких: 7 251 056,18 гривень нараховано як за порушення пункту 1 статті 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", п. 8 П (С)БО 7 "Основні засоби"; 831 844,80 гривень нараховано як за порушення статей 27, 29, 30, 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Статуту підприємства при придбанні світлових конструкцій; 280 000,00 гривень нараховано як за порушення рішення Дніпропетровської міської ради від 30.12.2010 № 3/7 "Про міський бюджет на 2011 рік"; 272 232,24 гривень нараховано як за порушення п. 2.3 Рішення Дніпровської міської ради від 29.07.2011 № 20/14, п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 30.11.2011 № 37/17; 13 676,28 гривень нараховано як за порушення частини першої статті 283 Господарського Кодексу України, частини першої статті 2 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", п. 1.2 Порядку передачі в оренду майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 21.03.2007 № 41/11, п. 1.1 договору оренди від 17.01.2017 № 28-ДРА/16 та від 03.12.2013 № 431-ДКП/13, укладений з ТОВ "НВП" "Агропромкомплект" та, як наслідок, недоотримання доходів за період з 2013 по 2017 рік включно; 19 935,80 гривень нараховано як за порушення при здійсненні договірних відносин із ТОВ "Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями "УПС"; 14 803,01 гривень нараховано як за порушення пункту 1 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 5 Положення № 879; 14 051,16 гривень нараховано як за порушення п. 2.1 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюються на території України ДБНД.1.1-7-2000, затверджених наказом Держбуду України від 14.12.2000 за № 285, п. 2.1, п. 3.1 Збірника цін на обмірно-обстежувальні і проектні роботи;
- зобов`язати відповідача припинити/утриматися від вчинення дій по висуванню вимог щодо усунення позивачем дій, зазначених як порушення: пункту 1 статті 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", п. 8 П (С) БО 7 "Основні засоби"; статей 27, 29, 30, 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Статуту підприємства при придбанні світлових конструкцій; рішення Дніпропетровської міської ради від 30.12.2010 № 3/7 "Про міський бюджет на 2011 рік"; п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 29.07.2011 № 20/14, п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 30.11.2011 № 37/17; частини першої статті 283 Господарського кодексу України, частини першої статті 2 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", п. 1.2 Порядку передачі в оренду майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 21.03.2007 № 41/11, п. 1.1 договору оренди від 17.01.2017 № 28-ДРА/16 та від 03.12.2013 № 431-ДКП/13, укладених з ТОВ "НВП "Агропромкомплект" та, як наслідок, недоотримання доходів за період з 2013 року по 2017 рік включно; при здійсненні договірних відносин із ТОВ "Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями "УПС"; пункту 1 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 5 Положення № 879; п. 2.1 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюється на території України ДБН Д.1.-7-2000, затверджених наказом Держбуду України від 14.12.2000 № 285, п. 2.1, п. 3.1 Збірника цін на обмірно-обстежувальні проектні роботи.
Позов мотивовано тим, що в період з 06.03.2017 по 22.05.2017 посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності КП "Дніпровський електротранспорт" ДМР за період з 01.01.2011 по 31.03.2017 та складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності № 06-21/04 від 29.05.2017. Позивачем було подано до відповідача заперечення на акт, однак ці заперечення відповідачем не прийнято і 27.06.2017 складено відповідні висновки. 05.07.2017 позивачем від відповідача отримано вимоги, зазначені у листі про усунення порушень від 03.07.2017 № 04-06-15/5741. Позивач не визнає висновків та вимоги Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення законодавства, тому звернувся до суду з цим позовом про визнання протиправними дії та зобов`язання припинити/утриматись від вчинення дій.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 18.12.2017 адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) КП "Дніпровський електротранспорт" ДМР, міському бюджету та недоотримання доходів КП "Дніпровський електротранспорт" ДМР на загальну суму 1 152 867,01 гривень, з яких: 831 844,80 гривень нараховано як за порушення статей 27, 29, 30, 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Статуту підприємства при придбанні світлових конструкцій; 272 232,24 гривень нараховано як за порушення п. 2.3 Рішення Дніпровської міської ради від 29.07.2011 року № 20/14, п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 30.11.2011 року № 37/17; 19 935,80 гривень нараховано як за порушення при здійсненні договірних відносин із ТОВ "Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями "УПС"; 14 803,01 гривень нараховано як за порушення пункту 1 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 5 Положення № 879; 14 051,16 гривень нараховано як за порушення п. 2.1 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюються на території України ДБНД.1.1-7-2000, затверджених наказом Держбуду України від 14.12.2000 за № 285, п. 2.1, п. 3.1 Збірника цін на обмірно-обстежувальні і проектні роботи. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив. Присудив на користь позивача судовий збір у розмірі 1600,00 гривень за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій відповідача в частині висування вимог про усунення порушень та відшкодування збитків, що наведені у пунктах 2, 5, 9, 10 та 11 вимоги. При цьому, суд вважав такими, що знайшли своє підтвердження висновки відповідача про порушення, відображені в акті ревізії та в пунктах 1, 4, 8 вимоги, які призвели до спричинення збитків міському бюджету, з огляду на що відмовив у задоволенні позову в цій частині.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.12.2017, у задоволенні позову відмовлено повністю. Постанова суду ґрунтувалася на тому, що у справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред`явлено вимогу, пункти якої вказують на виявлені збитки та їх розмір. Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною чи визнання протиправними дії по заявленню такої вимоги. Висновки суду першої інстанції про протиправність певних пунктів вимоги у даному випадку є передчасними.
Разом з тим, постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. Суд касаційної інстанції звернув увагу, що в даній адміністративній справі сума збитків, що визначені контролюючим органом та необхідність їх відшкодування за умови наявності самого порушення, позивачем не оскаржується, позивачем заявлено вимогу щодо визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) позивачу, міському бюджету та недоотримання доходів позивачем на загальну суму 8 697 599,47 гривень. Таким чином, суди наділені процесуальними повноваженнями встановити і оцінювати фактичні обставини справи, перевірити обґрунтованість вимоги усунення порушення, відповідність її критерію "законності" та перевірити, чи прийнята (висунута) вимога на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.12.2017 скасовано. Позов КП "Дніпровський електротранспорт" ДМР задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано обов`язкові вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 03.07.2017 № 04-06-15/5741 у повному обсязі. У задоволенні позову в іншій частині відмовлено.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право у встановленому законом порядку проводити ревізії фінансової діяльності підконтрольних установ та, в разі виявлення порушень, направляти обов`язкові для виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень, а тому суд апеляційної інстанції доходить висновку, що позовна вимога про визнання протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) позивачу, міському бюджету та недоотримання доходів позивачем не підлягає задоволенню, оскільки такі дії вчинені відповідачем в межах наданих законом повноважень. З цих самих підстав не підлягає задоволенню позовна вимога про зобов`язання відповідача утриматися від вчинення дій по висуванню вимог щодо усунення позивачем дій, зазначених як порушення. Крім того, завданням адміністративного судочинства є захист особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, а тому вимоги, які заявляються на майбутнє, не можуть розглядатися як належний спосіб захисту права та інтересів позивача. Разом з тим, суд апеляційної інстанції при розгляді даної справи встановив, що спір по суті точиться щодо протиправності вимоги відповідача та необґрунтованості виявлених останнім порушень, що вимога Держаудитслужби є актом індивідуальної дії щодо підконтрольної установи, який має відповідати критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вимога від 03.07.2017 № 04-06-15/5741 щодо усунення порушень законодавства носить протиправний характер з підстав її необґрунтованості та відсутності правової визначеності для позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019, відповідач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до прийняття неправильного рішення у справі, просить скасувати постанову апеляційного суду та направити справу для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду. На обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що у суду апеляційної інстанції були відсутні підстави для визнання протиправною та скасування вимоги від 03.07.2017, оскільки позивач у цій справі не оскаржує саму вимогу про усунення порушень законодавства, а лише дії по її висуненню. Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірна вимога носить протиправний характер з підстав її необґрунтованості та відсутності правової визначеності для позивача, проте не вказав, які норми чинного законодавства були порушені з боку відповідача при винесені такої вимоги та у якій спосіб мав діяти відповідач у такій ситуації. Крім того, зазначає, що в рішенні суду апеляційної інстанції не надано оцінку доводам, викладеним в апеляційній скарзі щодо наявності фінансових порушень, зафіксованих у спірних пунктах вимоги при тому, що апеляційна скарга містить опис кожного виявленого порушення.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Пасічник С. С. (судді-доповідача), Васильєвої І. А., Юрченко В. П. від 27.05.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Східного офісу Держаудитслужби на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16.01.2020 № 81/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 804/4463/17 у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Пасічник С. С. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Мартинюк Н. М., Шишова О. О. для розгляду судової справи № 804/4463/17.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27.11.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.11.2020 № 2337/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 804/4463/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Шишова О. О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, згідно з наказом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Смоковича М. І. від 23.11.2020 № 89-к.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.11.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 804/4463/17.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
У період з 06.03.2017 по 22.05.2018 посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КП "Дніпровський електротранспорт" ДМР за період з 01.01.2011 по 31.03.2017, за результатами якої складено Акт від 29.05.2017 № 06-21/04.
За результатами проведеної ревізії на адресу позивача було направлено Вимогу щодо усунення виявлених фінансових порушень від 03.07.2017 № 04-06-15/5741.
Позивач вважає, що висновки, викладені в Акті ревізії, є необґрунтованими, вимога носить протиправний характер, адже позивач не допускав порушення чинного законодавства під час своєї діяльності, висновки контролюючого органу спростовуються первинними документами, які додані для дослідження суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Частиною першою статті 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.