ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Князєва В. С. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19)
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1
(далі - прокурор) в інтересах держави до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі - Коблівська сільрада), ОСОБА_1 (далі - первинний набувач), ОСОБА_2 (далі - проміжна набувачка), ОСОБА_3 (далі - кінцевий набувач) про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки з незаконного володіння
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року, постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року
У липні 2017 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати незаконними та скасувати рішення Коблівської сільради від 26 грудня 2012 року№ 10 (далі - рішення № 10) у частині затвердження проєкту із землеустрою та надання у власність первинному набувачу земельної ділянки площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування, у межах села Коблевого Коблівської сільради.
- визнати незаконним і скасувати рішення Коблівської сільради від 10 квітня 2015 року № 31 (далі - рішення № 31) у частині затвердження первинному набувачеві проєкту із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, кадастровий номер 4820982200:12:053:0295, з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови.
- визнати недійсним і скасувати виданий первинному набувачеві державний акт від 29 грудня 2012 року серії ЯК № 789582 (далі - державний акт) на право власності на земельну ділянку площею 0,0570 га з кадастровим номером 4820982200:12:053:0295 у межах села Коблевого Коблівської сільради
(далі - земельна ділянка).
- витребувати від кінцевого набувача у власність Коблівської об`єднаної територіальної громади в особі Коблівської сільради земельну ділянку.
Позов обґрунтовано тим, що надання у власність земельної ділянки, яка знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря у зоні рекреації суперечить вимогам земельного законодавства. Зміна цільового призначення та продаж земельних ділянок прибережних захисних смуг законодавством не передбачено.
07 вересня 2017 року Березанський районний суд Миколаївської області заочним рішенням, залишеним без змін постановою Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року, позов задовольнив.
Суди попередніх інстанцій мотивували рішення тим, що передання земельних ділянок прибережних захисних смуг у приватну власність та в оренду для потреб, не зазначених у частині четвертій статті 59 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), законодавство України не передбачає.
Будівництво об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування на земельній ділянці суперечить земельному та водному законодавству, містобудівній документації, чинним будівельним нормам, державним стандартам і правилам. Коблівська сільрада всупереч законодавству передала у приватну власність та змінила цільове призначення земельної ділянки, що знаходиться у межах прибережної захисної смуги, надавши цю ділянку для потреб, не передбачених у ЗК України.
Суди дійшли висновку про те, що на підставі частини третьої статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) прокурор обґрунтовано просить витребувати на користь територіальної громади земельну ділянку в особи, яка придбала її в особи, яка не мала права її відчужувати.
Суди вважали, що справа має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Зазначали, що землі прибережних захисних смуг перебувають виключно у державній або комунальній власності та можуть надаватись у передбаченому законом порядку лише у користування фізичних і юридичних осіб та лише для цілей, визначених земельним і водним законодавством.
Суди першої та апеляційної інстанцій у своїх висновках вказали, що відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може підтверджувати правомірність передання у приватну власність земельної ділянки, розташованої у нормативно визначеній смузі від урізу води. Згідно з відомостями Національної кадастрової системи відстань від південної межі земельної ділянки до урізу води Чорного моря становить 207-212 м, а від північної межі - 270-275 м.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначали, що первинний набувач набув право власності на земельну ділянку прибережної захисної смуги, яку не могла набути фізична та юридична особа, внаслідок незаконних рішень Коблівської сільради, тобто у спосіб, який лише за формальними ознаками мав вигляд законного.
Судові рішення мотивовані тим, що витребування земельної ділянки та повернення її у комунальну власність з урахуванням незаконного набуття права власності на цю ділянку не суперечать загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном. Тому таку ділянку можна витребувати у кінцевого набувача як незаконного володільця відповідно до статті 388 ЦК України.
Щодо позовної давності суди вказали, що у матеріалах справи відсутні докази отримання прокурором рішень Коблівської сільради № 10 і № 31. Відомостей про те, що земельна ділянка розташована у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, у тексті тих рішень немає. У 2012-2013 роках заяви та повідомлення про порушення законності зазначеними рішеннями Коблівської сільради до органів прокуратури не надходили. Про незаконність дій сільради стосовно прийняття рішень № 10 і № 31 прокурор довідався під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016150000000137, зареєстрованому 17 червня 2016 року за фактом зловживання службовим становищем посадовими особами Коблівської сільради під час прийняття рішень про надання у приватну власність земельних ділянок.
Вважали, що прокурор позовну давність не пропустив.
15 вересня 2020 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнила частково; скасувала заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року в частині задоволення вимог про визнання недійсним і скасування виданого ОСОБА_1 державного акта від 29 грудня 2012 року серії ЯК № 789582 на право власності на земельну ділянку та про витребування від ОСОБА_3 у власність Коблівської об`єднаної територіальної громади в особі Коблівської сільради земельної ділянки площею 0,0570 га з кадастровим номером 4820982200:12:053:0295. У цій частині ухвалила нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року в частині розподілу судових витрат скасувала й ухвалила нове рішенняпро стягнення з Коблівської сільради на користь Прокуратури Миколаївської області 3 200 грн судового збору, сплаченого за подання позову.
В іншій частині заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року залишила без змін.
Стягнуто з Прокуратури Миколаївської області на користь ОСОБА_3 11 799 грн 22 коп судового збору, сплаченого за подання апеляційної та касаційної скарг.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що позовні вимоги, які спрямовані на оскарження правомірності передання земельної ділянки у власність первинному набувачеві та правомірності зміни її цільового призначення, з огляду на зміст спірних правовідносин, суб`єктний склад і взаємопов`язаність відповідних позовних вимог необхідно вирішувати за правилами цивільного судочинства.
Щодо повноважень прокурора Велика Палата у своїх висновках зазначила, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» від 05 січня 2017 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № № 1697-VII) надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. У збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, саме тому, визначивши останню відповідачем, він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави або цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду.
Щодо дотримання принципу правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою Велика Палата Верховного Суду зазначила, що це не обмежує право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)).
Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.
Землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та Водному кодексі України (далі - ВК України).
Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновками апеляційного суду про те, що відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає відсутність самої прибережної захисної смуги.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що Кабінет Міністрів України у постанові від 28 грудня 1996 року №1576 «Про затвердження переліку населених пунктів, віднесених до курортних», яка 25 лютого 2017 року втратила чинність, визначив перелік населених пунктів, віднесених до курортних, для цілей справляння плати за землю, а не для визначення цільового призначення земельних ділянок і порядку їхньої забудови у відповідних населених пунктах.
Земельні ділянки курортів використовуються у порядку, визначеному проєктом організації використання території та генеральним планом забудови курорту (частина друга статті 13 Закону України «Про курорти» (далі - Закон №2026-ІІІ)).
Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що суди першої й апеляційної інстанцій, встановивши належність спірної земельної ділянки до земель, на які поширювалася чітка заборона на передання їх у приватну власність з іншою метою, ніж визначена у частині другій статті 59 ЗК України, правильно застосували приписи ЗК України та ВК України щодо цільового призначення земельної ділянки. Хоча суд апеляційної інстанції не звернув увагу на помилкове застосування судом першої інстанції частини четвертої статті 59 ЗК України, але таке застосування не призвело до неправильного вирішення спору у відповідній частині.
Щодо належного способу захисту права власності на земельну ділянку водного фонду Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.
Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду (перехід до них володіння цими землями) всупереч вимогам ЗК України є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу.
Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу щодо зобов`язання повернути земельну ділянку необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити упродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суди, встановивши, що земельна ділянка належить до земель водного фонду, не мали застосовувати до спірних правовідносин приписи ЦК України про витребування майна із чужого незаконного володіння замість приписів статті 391 цього кодексу та частини другої статті 152 ЗК України, а тому мали відмовити у задоволенні вимог, які не спрямовані на усунення перешкод у користуванні та розпорядженні цією ділянкою.
Щодо визнання незаконними та скасування рішень Коблівської сільради.
Зазначала, що з огляду на цільове призначення спірної земельної ділянки як ділянки водного фонду, що не могла передаватися у приватну власність з іншою метою, ніж визначена у частині другій статті 59 ЗК України, суди попередніх інстанцій правильно виснували про те, що і передання цієї ділянки у приватну власність нібито із земель сільськогосподарського призначення, і подальша зміна її цільового призначення на землі громадської забудови є протиправними. Вимоги прокурора про визнання рішень № 10 і № 31 незаконними та скасування у частині є ефективним способом захисту правомірного інтересу власника. Задоволення судами цих вимог є ефективним способом захисту такого права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки.
ОСОБА_3 у касаційній скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до спірних правовідносин приписи статей 257 і 261 ЦК України, оскільки перебіг позовної давності щодо оскарження рішення № 10 почався через один місяць з дня прийняття цього рішення, така давність спливла 27 січня 2016 року.
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване. Тому оскарження такого рішення спрямоване не на втрату ним юридичної сили, а на захист інтересу в юридичній визначеності на майбутнє. Такий інтерес порушується, допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення). Тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення зазначеного інтересу. Крім того, доводи ОСОБА_3 , спрямовані на переоцінку фактів, встановлених судами попередніх інстанцій, Велика Палата Верховного Суду вважала неприйнятними.
Щодо визнання недійсним і скасування державного акта.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Такий акт лише посвідчував відповідне право та не мав самостійного юридичного значення. Враховуючи вказане, а також те, що зміна власника земельної ділянки водного фонду можлива лише у випадку, визначеному в частині другій статті 59 ЗК України і який незастосовний у цій справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для повернення цієї ділянки власнику визнання недійсним державного акта не є необхідним. Така вимога не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду. А тому в її задоволенні суди попередніх інстанцій мали відмовити.
Щодо витребування земельної ділянки.
Для відновлення порушеного права власності на земельну ділянку водного фонду прокурор заявив вимогу про її витребування від кінцевого набувача, тобто віндикаційний позов. До спірних правовідносин необхідно застосовувати інститут витребування майна з чужого незаконного володіння. Проте зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у випадку, якщо власник земельної ділянки залишається її володільцем, для захисту його права застосовується інститут усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном. Віндикаційний і негаторний позови є взаємовиключними.
У своїх висновках Велика Палата Верховного Суду зазначала, що, оскільки вимога прокурора про витребування земельної ділянки не є належним способом захисту права власника на земельну ділянку водного фонду, враховуючи принцип диспозитивності цивільного судочинства, суди мали відмовити у задоволенні цієї вимоги. Така відмова через обрання неналежного способу захисту не перешкоджає Коблівській сільраді чи прокурору (у разі, якщо сільрада не здійснюватиме чи неналежно здійснюватиме повноваження із захисту права комунальної власності на спірну земельну ділянку водного фонду, допускаючи продовження порушення такого права після набрання чинності цією постановою) заявити негаторний позов про повернення земельної ділянки її власникові.
З такими висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємось та відповідно до статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.
Суди встановили, що 26 грудня 2012 року Коблівська сільрада рішенням № 10 затвердила проєкт землеустрою та надала у власність ОСОБА_1 земельну ділянку.
29 грудня 2012 року рішенням відділу Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області № 10 ОСОБА_1 видано державний акт на спірну земельну ділянку.
10 квітня 2015 року Коблівська сільрада рішенням № 31, зокрема, затвердила проєкт землеустрою про зміну цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (категорія земель - землі житлової та громадської забудови).
24 квітня 2015 року реєстраційна служба Березанського районного управління юстиції зареєструвала право власності за ОСОБА_1 (первинний набувач) на земельну ділянку (запис № 94844116).
23 березня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 302 ОСОБА_1 продав земельну ділянку ОСОБА_2 , про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно внесений запис № 13863662.
21 квітня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 433 ОСОБА_2 продала земельну ділянку ОСОБА_3 , що підтверджується записом в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 14304879.
Судами установлено, що земельна ділянка знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря у зоні рекреації.
Згідно з відомостями Національної кадастрової системи визначено, що відстань від південної межі спірної земельної ділянки до урізу Чорного моря становить 207-212 м, до північної межі 270-275 м, про що зазначено в повідомленні відділу Держгеокадастру у Березанському районі Миколаївської області з фрагментом публічної кадастрової карти України.
Установлено, що на момент передачі землі у власність ОСОБА_1 був проєкт планування та забудови Березанського району Миколаївської області, затверджений постановою Держкомітету УРСР у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112. Зазначеним проєктом в зонах рекреації планувалось розміщення баз відпочинку, пансіонатів, кемпінгів, піонертаборів, таборів труда, пляжів, пам`яток археології тощо.
16 грудня 2014 року рішенням Коблівської сільрада № 28 затвердила генеральний план с. Коблевого.
Згідно з викопіювання з указаного генерального плану с. Коблевого спірна земельна ділянка, яка належить ОСОБА_3 (із цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування), знаходиться в межах населеного пункту с. Коблевого. Згідно з умовними позначеннями до генерального плану с. Коблевого ця земельна ділянка відноситься до зони рекреаційних закладів.
При цьому судами не застосовано до спірних правовідносин положення Закону № 2026-ІІІ.
Вважаємо, що розміщення об`єктів курортного значення в с. Коблевому мало відбуватися з врахуванням особливостей, передбачених Законом № 2026-ІІІ.
Як установлено судами, цільове призначення земельної ділянки було змінено з ведення садівництва на будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування 10 квітня 2015 року Коблівською сільрадою (рішення № 31 ради).
Відповідно до статті 13 Закону № 2026-ІІІ надання земельних ділянок для створення або розширення курорту здійснюється у порядку, встановленому ЗК України, на підставі розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання землі та проєктів відведення земельних ділянок з
урахуванням затверджених округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони, схем медичного зонування.
Земельні ділянки курортів використовуються у порядку, визначеному проєктом організації використання території та генеральним планом забудови курорту, з дотриманням вимог статей 31, 32 і 33 цього Закону.
За змістом статті 50 ЗК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та
проведення спортивних заходів.
Землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом (частина перша, третя, четверта статті 52 ЗК України).
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 19 липня 2017 року власником земельної ділянки площею 0,057 га в с. Коблевому Березанського району Миколаївської області є ОСОБА_3 .
Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги прокурора, посилалися на ту обставину, що у статті 88 ВК України передбачені нормативи прибережних захисних смуг.
Відстань від південної межі земельної ділянки до узрізу води Чорного моря становить 207-212 м, а від північної межі - 270-275 м.
Крім того, суд апеляційної інстанції послався на містобудівну документацію, відповідно до якої вказана спірна земельна ділянка віднесена до категорії рекреаційних земель, та дійшов висновку, що подальша зміна цільового призначення спірної земельної ділянки Миколаївською міською радою відбулася незаконно, тому до уваги не приймається.
Вважаємо, що апеляційний суд фактично зробив взаємовиключні висновки, зазначивши про віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду, прибережної захисної смуги, а з іншого боку вказав, що за обліковою містобудівною документацією земельна ділянка належить до земельних ділянок, що знаходяться у «зоні рекреації», у якій можливе розміщення баз відпочинку, пансіонатів, кемпінгів, піонертаборів, таборів праці, пляжів, пам`яток археології, а також, зокрема, що земельна ділянка «розташована на території рекреаційних закладів».
Разом з тим можна зробити висновок, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичні обставини справи та не визначили, яке цільове призначення мала спірна земельна ділянка на час вирішення питання про її передачу у приватну власність ОСОБА_1 , оскільки у самому рішенні ради № 31 вказано про віднесення земельної ділянки до земель для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування та чи могла такий висновок зробити міська рада у межах своїх повноважень відповідно до статті 20 ЗК України.
Вказана обставина має визначальне значення, оскільки суд касаційної інстанції не має повноважень встановлювати обставини справи, збирати та вивчати докази, надавати їм правову оцінку чи переоцінювати їх (частина перша статті 400 ЦПК України).
Згідно із частинами першою, третьою статті 5 ЦК України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності.
Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.
Спірні правовідносини виникли у 2012 році, тому застосуванню підлягає законодавство, яке було чинним на той час.
Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.
За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у зазначеній редакції) вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.
У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
Тобто у межах населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється за проєктами землеустрою з урахуванням містобудівної документації та конкретних умов, що склалися.
Тому в межах існуючих населених пунктів не застосовуються встановлені статтями 60 ЗК України та 88 ВК України нормативні розміри захисних прибережних смуг, оскільки протилежне позбавило б величезну кількість осіб права на земельні ділянки, отримані за часів існування нормативних актів, що по- іншому регулювали вказані питання, які отримали земельні ділянки у порядку, встановленому законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 87 ВК України зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проєктами.
Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина шоста статті 87 ВК України).
Згідно з пунктами 1, 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Порядок), розміри і межі водоохоронних зон визначаються проєктом на основі нормативно-технічної документації. Проєкти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим - з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.
За змістом пунктів 4, 5 Порядку проєкти водоохоронних зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами рад.
Пунктом 10 Порядку передбачено, що на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.
Виконавчі комітети місцевих рад зобов`язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях (частина сьома статті 87 ВК України).
Отже, фактичні розміри і межі прибережних захисних смуг існують не в силу їх законодавчого закріплення, а для визначення, встановлення та закріплення меж прибережної захисної смуги, та, як наслідок, віднесення цієї території до земель водного фонду. Інформування усіх заінтересованих осіб щодо меж водоохоронних зон виконує з одного боку функцію захисту прав та інтересів громади, а з іншого - конкретної особи, яка бажає отримати земельну ділянку, що межує з землями водного фонду.
Матеріали цивільної справи не містять доказів того, що органами місцевого самоврядування чи органами державної влади виконувалися дії із замовлення проєкту визначення меж прибережних захисних смуг, затвердження відповідної землевпорядної документації та інформування про це заінтересованих осіб.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи місцевого самоврядування, які не виконали свого обов`язку щодо встановлення захисних смуг, не можуть отримувати будь-які переваги і вигоду від своїх протиправних дій, оскільки зазначений позов пов`язаний саме з порушенням органу місцевого самоврядування вимоги про визначення у населеному пункті прибережної смуги, а потім і виділ земельної ділянки, яка може бути землями водного фонду.
Законодавством України передбачений порядок, який полягає у розробці відповідного проєкту землеустрою, та визначення на його підставі земель водоохоронних зон та прибережних захисних смуг.
Віднесення спірних земельних ділянок до земель прибережної захисної смуги та категорії земель водного фонду, без відповідних доказів, що підтверджували б існування таких обставин, є порушенням статті 60 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій).
Установлено судами та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 набув спірну земельну ділянку площею 0,570 га для ведення садівництва, яка розташована в зоні рекреації.
У свою чергу ОСОБА_1 набув земельну ділянку із земель рекреаційного значення, з віднесенням її до земель комерційного використання, для обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування.
Тобто і в першому, і у другому випадках спірна земельна ділянка виділялася для обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування. Судами ці обставини не враховані.
На час відведення земельної ділянки ОСОБА_1 чинною містобудівною документацією, що регулює забудову території, на якій вона розташована, був проєкт планування та забудови Березанського району Миколаївської області, затверджений постановою Державного комітету Української РСР у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112. Відповідно до нього спірні земельні ділянки розташовані в зоні рекреації. Зазначеним проєктом в зонах рекреації передбачалось розміщення баз відпочинку, пансіонатів та будинків відпочинку, кемпінгів, піонертаборів, таборів труда та відпочинку, пляжів, пам`яток археології, заказників, пам`яток культури.
Межі та площа спірної земельної ділянки визначені відповідно до землевпорядної документації та висновку управління містобудування та архітектури Облдержадміністрації від 19 лютого 2014 року № 231/27-01-26.
Земельна ділянка знаходиться на землях, розташованих в зоні рекреації комерційного використання і відповідно до функціонального використання віднесена до земель для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування в межах території с. Коблевого Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
Коблівська сільрада затвердила проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення садівництва із земель, не наданих у власність та постійне користування, та надала останньому у власність земельну ділянку площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва в с. Коблевому, а у 2015 році затвердила проєкт із землеустрою про зміну цільового призначення земельної ділянки, що перебувала у власності ОСОБА_1 (для ведення садівництва), у межах населеного пункту с. Коблевого - на будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування.
У справі міститься висновок управління містобудування та архітектури Облдержадміністрації від 19 лютого 2014 року № 231/27-01-26, за результатами якого погоджено проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з «для ведення садівництва» на «будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування» у межах території населеного пункту с. Коблевого Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
Указаний проєкт землеустрою погоджено й відділом Держземагенства у Березанському районі Миколаївської області Головного управління Держземагенства у Миколаївській області.
У листі відділу Держгеокадастру у Березанському районі Миколаївської області Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 04 липня 2016 року № 10-14.08-0.4-1251/72-16 зазначено, що спірна земельна ділянка площею 0,0570 га для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування належить ОСОБА_2 . Відстань від урізу води Чорного моря до південної межі приблизно 207-212 м, до північної межі приблизно 270-275 м (а. с. 32, 33 т. 1).
У зазначених матеріалах відсутні дані про те, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Чорного моря.
Відсутні і висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що вказана землевпорядна документація складена з порушенням чинних на той час правил та процедур.
У справі на а. с. 23 у т. 1 міститься акт обстеження спірної земельної ділянки від 10 липня 2017 року Коблівської сільради, у якому на момент обстеження будівельні роботи не проводилися, будівельні матеріали, споруди та об`єкти нерухомості відсутні. На зазначеній ділянці знаходиться тимчасова споруда, а також столи, стільці та торгові зонти для здійснення комерційної діяльності.
Матеріали справи не містять доказів, що у с. Коблевому встановлені прибережні захисні смуги, їх розмір та розташування спірної земельної ділянки у прибережних захисних смугах, а також і її цільового призначення. Від достатності і взаємного зв`язку доказів у їх сукупності залежить розгляд справи по суті.
З огляду на вказане висновки судів першої й апеляційної інстанцій, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначної прибережної захисної смуги Чорного моря, розташована у зоні рекреації, де заборонено будівництво об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, тому не може передаватися у власність, є суперечливими.
Стосовно обраного прокурором способу захисту прав, зокрема, у частині віндикаційного позову, а також висновків Великої Палати Верховного Суду щодо негаторного позову та позовної давності необхідно зазначити таке.
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 11 ЦПК України у зазначеній редакції).
У статті 15 ЦК України вказано, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.
Способи захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють як закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, як вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту цивільних прав та інтересів визначено в статті 16 ЦК України.
Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права. Частіше за все спосіб захисту порушеного права прямо визначається спеціальним законом і регламентує конкретні цивільні правовідносини.
Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Разом із тим встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
Предметом спору у справі, що розглядається, є:
- визнання незаконними та скасування рішення № 10 у частині затвердження проєкту із землеустрою та надання у власність первинному набувачу земельної ділянки площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування, у межах села Коблевого Коблівської сільради;
- визнання незаконним і скасування рішення № 31 у частині затвердження первинному набувачеві проєкту із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, кадастровий номер 4820982200:12:053:0295, з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови;
- визнання недійсним і скасування державного акта, виданого ОСОБА_1 ;
- повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність шляхом її витребування у ОСОБА_3 .
У науці цивільного права негаторний позов визначають як позов власника про усунення будь-яких перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження майном, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння (стаття 391 ЦК України).
Можна зробити висновок, що негаторний позов - це позов про усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпорядження своїм майном. І умовами його пред`явлення є: 1) позивач є власником речі; 2) поведінка відповідача є протиправною; 3) на момент пред`явлення позову протиправна поведінка має тривати і перешкоджати користуватися майном його власнику.
Позивач за негаторним позовом має право вимагати усунути наявні перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від учинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Цей спосіб захисту спрямовано на усунення порушень прав власника, не пов`язаних із позбавленням його володіння майном (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі
№ 653/1096/16-ц).
З огляду на наведені визначення Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц зробила висновок, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного й негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду.
Під час вирішення питання про віднесення заявленого у справі позову до віндикаційного чи негаторного, які є різновидами способів захисту права власності, поняття володіння потрібно розглядати як складову змісту такого права у розумінні положень частини першої статті 317 ЦК України.
У постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що для цілей визначення наявності в особи права володіння нерухомим майном має бути застосовано принцип реєстраційного підтвердження володіння, який полягає в тому, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всіх повноважень власника, визначених у частині першій статті 317 ЦК України, зокрема набуває й право володіння.
ОСОБА_1 отримав державний акт на право власності на спірну земельну ділянку.
24 квітня 2015 року реєстраційна служба Березанського районного управління юстиції зареєструвала за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку (запис № 94844116).
23 березня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 302 ОСОБА_1 відчужив спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 , яка 21 квітня 2016 року продала її ОСОБА_3 , та зареєстрував право власності на неї (а. с. 28-31, т. 1).
Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового