ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 640/20857/18
адміністративне провадження № К/9901/34451/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України, Першого заступника керівника апарату Верховної Ради України - Боднара Петра Олеговича про визнання протиправним та скасування розпорядження від 31 жовтня 2018 року №1579-к, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2019 року (суд у складі: головуючого судді-Кармазіна О.А.), постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року (суд у складі: головуючої судді - Кузьмишиної О.М., суддів: Костюк Л.О., Собківа Я.М.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Апарату Верховної Ради України (далі - Апарат), Першого заступника керівника апарату Верховної Ради України - Боднара Петра Олеговича (далі- Боднар П.О. ), в якому просила:
-визнати протиправним та скасувати розпорядження першого заступника керівника апарату Верховної Ради України - керуючого справами від 31 жовтня 2018 року №1579-к про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань безпеки і оброни (далі - Розпорядження №1579-к);
- поновити ОСОБА_1 на посаді керівника секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони;
- стягнути з Апарату заробітну плату позивачки за весь час вимушеного прогулу.
1.1. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що ОСОБА_1 звільнено з посади керівника секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони за вчинення дисциплінарного проступку у період тимчасової втрати працездатності, що суперечить вимогам частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі- КЗпП України). Також позивачка зазначила про порушення процедури її звільнення, зокрема, позбавлення її можливості ознайомитись з усіма матеріалами дисциплінарної справи. Вказана обставина, на думку позивачки, позбавила її можливості реалізувати свої права як державного службовця, гарантовані статтями 7, 71, 74, 76, 77 Закону України "Про державну службу".
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. ОСОБА_1 прийняла присягу державного службовця 15 березня 1999 року.
3. Згідно з розпорядженням № 788 від 08 червня 2015 року позивачку призначено на посаду завідувача секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони.
4. Відповідно до розпорядженням від 01 березня 2017 року № 284-к посаду перейменовано на керівника секретаріату комітету Верховної Ради України.
5. Голові Верховної Ради України надійшло звернення від 01 жовтня 2018 року №15/27 від народних депутатів України: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 . У звернені йшлось про грубе порушення ОСОБА_1 вимог Закону України "Про державну службу", що полягало у розголошенні в ефірі одного з телеканалів інформації з обмеженим доступом, яка стала відома їй у зв`язку з виконанням службових обов`язків. У зверненні надано інтернет-адресу (посилання) на запис ефіру та роздруківки виступів (skrinshot), які розміщені у відкритому доступі, копії звернень громадян (з персональними даними фізичних осіб - прізвище, ім`я, по батькові, адреси, електрона пошта), адресованих голові Комітету. В контексті наведеного також сформовано розшифровку відеозапису виступу позивачки на телеканалі.
6. 02 жовтня 2018 року першим заступником керівника Апарату Верховної Ради України видано розпорядження № 1390-к "Про порушення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування" стосовно ОСОБА_1 .
7. Згідно із вказаним розпорядженням дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ в Апараті Верховної Ради України доручено порушити дисциплінарне провадження та провести службове розслідування до 22 жовтня 2018 року з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 - керівника секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, за результатами розгляду службового розслідування підготувати висновок та внести подання до 02 листопада 2018 року.
8. Розпорядженням від 04 жовтня 2018 року №1398-к позивачку з 04 жовтня по 02 листопада 2018 року було відсторонено від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування. Із вказаним розпорядженням ОСОБА_1 ознайомлена 04 жовтня 2018 року.
9. Головою дисциплінарної комісії надіслано позивачці лист від 04 жовтня 2018 року № 20-45/2340, яким запропоновано надати до 09 жовтня 2018 року пояснення відносно обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, викладених у зверненні народних депутатів України. Вказаний лист отримано позивачкою 05 жовтня 2018 року.
10. 08 жовтня 2018 року ОСОБА_1 звернулася із листом до голови дисциплінарної комісії про надання достатнього часу для підготовки пояснень.
11. Листом голови дисциплінарної комісії від 09 жовтня 2018 року № 20-45/2391 позивачку повідомлено про продовження терміну надання пояснень до 17 жовтня 2018 року. Вказаний лист отримано ОСОБА_1 10 жовтня 2018 року.
12. Листом від 16 жовтня 2018 року на ім`я голови дисциплінарної комісії позивачка надала свої пояснення та вказала про бажання приймати участь у засіданнях.
13. Під час проведення службового розслідування було встановлено, що, відповідно до листа Міністерства юстиції України від 18 жовтня 2018 року (вих. №41982/1592-1-18/19.4.1), відомостей з Єдиного реєстру громадських формувань, Головою політичної партії "Міст" є ОСОБА_1, яка була обрана на підставі рішення Першого Установчого з`їзду Партії від 25 березня 2010 року.
14. 16 жовтня 2018 року позивачка звернулася із заявою до голови Дисциплінарної комісії про ознайомлення з матеріалами дисциплінарного провадження. ОСОБА_1 було ознайомлено із запитуваними матеріалами 16 жовтня 2018 року.
15. За результатами здійснення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ в Апараті Верховної Ради України складено висновок про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби за подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також за неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби (пункт 10 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" (надалі - Висновок).
16. Вказаний висновок сформований за результатами розгляду питання на засіданнях Дисциплінарної комісії, що підтверджується протоколами № 15 та 16 від 17 жовтня 2018 року та від 19 жовтня 2018 року, які, як і Висновок, підписані всіма члена Дисциплінарної комісії, що приймали участь у розгляду питання. Голосів "за" - 9; проти - " 0" членів комісії.
17. У Висновку члени дисциплінарної комісії зазначили про наявність ознак дисциплінарного проступку, а саме - подання ОСОБА_1 під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання нею необхідної інформації про обставини, що виникли під час проходження служби (пункт 10 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу"); запропоновано Першому заступнику Керівника Апарату і Ради України - керуючому справами Боднару П.О. внести подання про застосування до позивачки дисциплінарного стягнення, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу" - звільнення з посади державної служби за вчинення дисциплінарного проступку.
18.1 Крім того, дисциплінарна комісія вирішила внести на розгляд Першому заступнику Керівника Апарату Верховної Ради України - керуючому справами Боднару П.О. пропозицію про направлення копії листів народних депутатів України до правоохоронного органу в порядку, визначеному частиною четвертою статті 77 Закону України "Про державну службу".
18. Листом від 22 жовтня 2018 року. перший заступник керівника апарату - керуючий справами ВР України П. Боднар звернувся до позивачки з проханням, перед накладення дисциплінарного стягнення, у зв`язку з порушенням дисциплінарного провадження та проведенням службового розслідування, надати до 01 листопада 2018 року письмове пояснення. Отримання цього листа підтверджується і позивачем.
19. Станом на 18:00 год. 31 жовтня 2018 року вказані пояснення позивачкою не надані, що підтверджується актом.
20. Відповідно до табелю обліку відпрацьованого часу, позивач протабельована як така, що працювала 31 жовтня 2018 року, тобто була присутня на роботі. Відповідно до табелю за листопад 2018 року 01 листопада 2018 року позивачка була відсутня на роботі.
21. На підставі подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ в Апараті Верховної Ради України від 22 жовтня 2018 року №20-44/2489 Першим заступником керівника апарату Верховної Ради України - керуючим справами Боднарем П.О. прийнято розпорядження від 31 жовтня 2018 року № 1579-к, яким ОСОБА_1 звільнено з 01 листопада 2018 року з посади керівника секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань безпеки і оброни відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" за вчинення дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення (подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби (пункт 10 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу").
22. Копію вказаного розпорядження надіслано на адресу позивачки листом від 02 листопада 2017 року № 20-15/2652.
23. Не погоджуючись із своїм звільненням, ОСОБА_1 звернулась до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2019 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
25. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про законність та обґрунтованість Розпорядження №1579-к, яке прийнято за результатами роботи дисциплінарної комісії з урахуванням всіх обставин, що мали значення для прийняття такого рішення, з дотриманням вимог частини першої статті 67, частин першої статті 74 Закону України "Про державну службу" та прав позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
26. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про задоволення позовних вимог.
27. На думку позивачки, висновки судів попередніх інстанцій, викладені в оскаржуваних судових рішеннях, не відповідають фактичним обставинам справи.
28. Позивачка наголосила, що на момент прийняття розпорядження про її звільнення (31 жовтня 2018 року) вона перебувала на амбулаторному лікуванні, а тому звільнення є незаконним. Окрім цього, вказала на неможливість подання оригіналу лікарняного листа саме 31 жовтня 2018 року, оскільки його було видано їй лише 09 листопада 2018 року. Поновлення своїх порушених прав та законних інтересів вона вбачає лише у випадку скасування оскаржуваного розпорядження, і лише після цього вона набуде законну можливість подати вказаний листок непрацезданості роботодавцю, а відповідачі матимуть нормативно встановлений обов`язок скласти уточнений табель обліку робочого часу та врахувати відомості листка непрацездатності, здійснити необхідні перерахунки.
29. Вказала, що відповідачі не забезпечили її можливість до 31 жовтня 2018 року ознайомитись з усіма матеріалами дисциплінарної справи, не проінформували на яких саме правових підставах їй було відмовлено у ознайомленні з матеріалами дисциплінарної справи та не надано копій цих матеріалів.
30. У касаційній скарзі зазначено, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що ОСОБА_1 неодноразово зверталась до органів державної влади із запитами та отримувала відповіді, які чітко підтверджують, що вона, після зупинення членства, політичною партією "Міст" не керувала. Окрім цього, судами не надано оцінки тому, що згідно зі статутом політичної партії "Міст", членство у ній зупиняється відповідно до поданої членом партії заяви.
31. Також позивачка зауважила, що за результатами повної та ретельної перевірки у 2015-2016 роках НАЗК не встановило у її діях порушення статей 25, 36 Закону України "Про запобігання корупції" і будь-яких інших порушень, які б підлягали адміністративно-правовій кваліфікації. На думку ОСОБА_1, після вказаної перевірки в неї не було жодних підстав вважати себе членом/керівником зазначеної політичної партії, а відтак і відсутні підстави інформувати відповідачів щодо діяльності цієї партії.
32. На думку ОСОБА_1, судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано питання відповідності змісту та форми оскаржуваного розпорядження вимогам Закону України "Про державну службу". Позивачка вважає, що Розпорядження №1579-к не містить стислого викладу обставин справи, що не лише є порушенням вимог Закону України "Про державну службу", але й позбавляє її можливості здійснювати ефективне оскарження свого звільнення.
33. ОСОБА_1 вважає, що відсутність у матеріалах дисциплінарної справи подання дисциплінарної комісії, виключає можливість прийняття розпорядження про її звільнення. Лише подання дисциплінарної комісії може стати правовою підставою для накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення.
34. На думку позивачки, дисциплінарна комісія не була уповноважена та не мала права досліджувати будь-які інші питання, ніж ті, що стали підставою і предметом для його призначення, а саме - питання можливого членства/головування ОСОБА_1 у політичній партії, та робити на основі цього будь-які юридичні висновки. Суд першої інстанції чітко окреслив предмет службового розслідування, однак, поза його увагою залишилося дослідження того факту, що першим заступником керівника Апарату Верховної Ради України не було видано розпорядження про порушення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування за фактом можливого членства/головування ОСОБА_1 у політичній партії "Міст". У свою чергу, видане 02 жовтня 2018 року розпорядження № 1390-к "Про порушення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування" не стосується такого факту та не давало жодних правових підстав дисциплінарній комісії розширювати предмет службового розслідування і досліджувати інші факти, що не були відображені у депутатському зверненні. Також позивачка наголосила, що дисциплінарна комісія не інформувала її про незаконне розширення предмету службового розслідування.
35. У касаційній скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій також не досліджено ту обставину, що позивачку було позбавлено можливості надати письмові пояснення перед накладенням на неї дисциплінарного стягнення.
36. Позивачка наголосила, що суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги те, що обставини, які перешкоджають реалізації права на державну службу виникли саме під час проходження державної служби та не намагались дослідити наявність чи відсутність пом`якшуючих обставин при накладенні дисциплінарного стягнення.
37. ОСОБА_1 вказала, що внаслідок прийняття оскаржуваного розпорядження, яке, на її думку, незаконне та несправедливе, порушено вимоги статей 10, 11 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, оскільки вона залишилась без роботи, без засобів до існування, а її репутацію як державного службовця суттєво підірвано та позбавлено можливості знайти еквівалентну роботу.
38. Обґрунтовуючи свою позицію, ОСОБА_1 керувалась практикою Верховного Суду, викладену в постановах від 12 вересня 2018 року у справі №127/21890/16-ц, від 06 червня 2018 року у справі №806/3018/15, від 05 грудня 2019 року у справі №805/2768/17-а, від 18 вересня 2019 року у справі №487/7849/14-ц, від 04 грудня 2019 року у справі № 367/3973/14-ц, від 27 листопада 2019 року у справі №297/377/18.
39. Апаратом Верховної Ради України подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач наполягав на дотриманні вимог Закону України "Про державну службу" при проведенні службового розслідування та звільнення ОСОБА_1 з посади. А тому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
40. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
41. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року N 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон N 889-VIII; в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
42. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону N 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
43. Пунктом 8 частини першої статті 4 Закону N 889-VIII визначено, що державна служба здійснюється з дотриманням принципу політичної неупередженості, тобто недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов`язків.
44. Згідно з частиною першою статті 8 Закону N 889-VIII державний службовець зобов`язаний:
1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;
3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;
4) з повагою ставитися до державних символів України;
5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;
6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;
7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки;
8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;
9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;
10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;
11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;
12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;
13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом..
45. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 7 Закону N 889-VIII державний службовець має право на участь у діяльності об`єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом.
46. Пунктом 2 частини третьої статті 10 Закону N 889-VIII визначено, що державний службовець не має права обіймати посади в керівних органах політичної партії.
47. Статтею 64 Закону N 889-VIII регламентовано, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
48. Відповідно до частини першої та пункту 10 частини другої статті 65 Закону N 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.