ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 200/13823/18-а
адміністративне провадження № К/9901/21361/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - ГУ Держпраці) на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (прийняту судом у складі судді Христофорова А.Б.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Геращенка І.В., Сіваченка І.В.) за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до ГУ Держпраці про визнання протиправною та скасування постанови про накладання штрафу, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправною і скасувати постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу повноваженими посадовими особами № ДЦ 1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС від 22 листопада 2018 року.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року позов задоволено повністю.
Визнано протиправною та скасовано постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу повноваженими посадовими особами № ДЦ 1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС від 22 листопада 2018 року.
Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 22 травня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що судом не встановлено переконливих та беззаперечних доказів того, що ОСОБА_1 спричиняв тілесних ушкоджень співробітнику ГУ Держпраці у Донецькій області, та є винним у ненаданні доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця. Окрім того, за фактом вказаного кримінального правопорушення відкрите кримінальне провадження, в рамках якого позивач має статус свідка.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
29 липня 2019 року ГУ Держпраці звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що судами неправильно встановлено фактичні обставини справи та застосовано норми матеріального права, допущено порушення норм процесуального права, що потягло прийняття необґрунтованих судових рішень.
Акцентує увагу на тому, що спірним питанням у цій справі є правомірність дій ГУ Держпраці щодо прийняття постанови про накладення штрафу, а не наявність або відсутність повноважень секретаря виконавчого комітету Мирноградської міської ради щодо звернення до органів Держпраці з питання дотримання суб`єктами господарювання законодавства про працю.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 липня 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 05 серпня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ФОП ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем, проживає за адресою: АДРЕСА_1 , здійснює діяльність згідно: Код КВЕД 47.11 Роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами; Код КВЕД 56.30 Обслуговування напоями (основний); Код КВЕД 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна.
16 жовтня 2018 року секретар виконавчого комітету Мирноградської міської ради листом за № 02/02-480/0968 звернувся до ГУ Держпраці з проханням здійснити у межах наданих повноважень перевірку додержання вимог законодавства про працю суб`єктів підприємницької діяльності, зокрема, ФОП ОСОБА_1 (кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", розташоване за адресою: АДРЕСА_2 ).
29 жовтня 2018 року ГУ Держпраці виданий наказ № 1324 "Про проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання ОСОБА_1 " відповідно до підпунктів 3, 6 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 пункту 5 та на підставі інформації ДФС та її територіальних органів про невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності.
29 жовтня 2018 року ГУ Держпраці видано направлення № 859/04.3/15-14-12 на проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_1, дата початку відвідування 30 жовтня 2018 року.
29 жовтня 2018 року ГУ Держпраці видано повідомлення № 04.3-13-6/10514-18 про проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_1
30 жовтня 2018 року головними державними інспекторами ГУ Держпраці здійснено спробу проведення інспекційного відвідування місця, де здійснює господарську діяльність позивач.
30 жовтня 2018 року інспекторами Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 складений Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ДЦ1707/554/НД/АВ (далі - Акт), у зв`язку з ненаданням доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця, оскільки невідомою особою у чорному одязі здійснено розпилювання балончику з невідомою газовою рідиною в обличчя одного інспектора праці та головного державного ревізора-інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи самозайнятих осіб управління податків і зборів з фізичних осіб Головного управління ДФС в приміщенні перевіряємого об`єкта. Окрім того, наприкінці Акта вказано, що перевіряючи особи впізнали в ОСОБА_1, власнику кафе, людину, що перешкоджала у проведенні інспекційного відвідування, загрожуючи їх життю та здоров`ю шляхом розпилу газового балончика.
09 листопада 2018 року заступником начальника ГУ Держпраці Зуб Г.В. прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ДЦ1707/554/НД/АВ/СПТД згідно з абзацом 7 частини 2 статті 265 КЗпП України 22 листопада 2018 року.
14 листопада 2018 року ФОП ОСОБА_1 на адресу ГУ Держпраці направлено зауваження до Акта, який 16.11.2018 отримано відповідачем.
Крім того, судом встановлено, що листом Мирноградського відділення поліції Покровського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Донецькій області від 20 листопада 2018 року № 24396/402/-18 до Головного управління Держпраці України у Донецькій області повідомлено, що в провадженні слідчого відділу Мирноградського ВП Покровського ВП ГУНП в Донецькій області знаходиться кримінальне провадження № 12018050490000854 від 3.10.2018 року за ознаками правопорушення, передбаченого ст. 345 ч. 2 КК України, за фактом спричинення тілесних ушкоджень співробітнику ГУ Держпраці у Донецькій області під час інспекційної перевірки ФОП ОСОБА_1, а саме в кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", розташованого за адресою: АДРЕСА_3 . ОСОБА_1 в рамках кримінального провадження має статус свідка. Аналогічного змісту лист надано адвокатові позивача 28 лютого 2019 року за № 3542/402-2019.
22 листопада 2018 року заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області прийнята постанова про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ДЦ1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС. Під час проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 створено перешкоди у діяльності головних державних інспекторів відділу контролю західного напрямку управління з питань праці Головного управління Держпраці у Донецькій області, а саме: не надано доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця у кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", розташованому за адресою: АДРЕСА_2 . На підставі абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП України на ФОП ОСОБА_1 накладений штраф у розмірі 372 300,00 гривень.
Не погодившись із вказаною постановою, позивач оскаржив її до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 14.10.1992 № 2694-XII "Про охорону праці" (далі - Закон № 2694-ХІІ) визначає основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їх життя і здоров`я у процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці, регулює за участю відповідних органів державної влади відносини між роботодавцем і працівником з питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища і встановлює єдиний порядок організації охорони праці в Україні.
Частиною першою статті 38 Закону № 2694-ХІІ передбачено, що державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ядерної та радіаційної безпеки; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96, встановлено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Абзацом першим пункту 7 вказаного Положення передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно з абзацами 1 та 3 пункту 1 Положення про Головне управління Держпраці у Донецькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 04 лютого 2016 року № 8, Головне управління Держпраці у Донецькій області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.
Підпунктом 15 пункту 4 вказаного Положення та підпунктом 15 пункту 4 Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27.03.2015 року № 340, передбачено, що ГУ Держпраці відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль), зокрема за додержанням законодавства з охорони праці в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.
За приписами статті 1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Диспозицією частини четвертої статті 2 Закону № 877-V встановлено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Проте відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
08 вересня 2004 року Законом України №1985-IV Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі була ратифікована Конвенція Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі Конвенція).
За приписами статті 12 Конвенції інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право:
a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції;
b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та
c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема:
i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм;
ї) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; (...).
У разі інспекційного відвідування інспектори повідомляють про свою присутність роботодавцю або його представнику, якщо тільки вони не вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їхніх обов`язків.
Згідно з підпунктом 6 пункту 4 Положення № 96 Держпраці здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю (...) фізичними особами, які використовують найману працю.
Пунктом 7 Положення № 96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно з пунктом 1 Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27.03.2015 № 340, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України від 20 квітня 2015 року за № 438/26883, Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області (далі - Управління Держпраці) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295) державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад.