ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 815/7055/16
адміністративне провадження № К/9901/23963/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу прокуратури Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року (суддя: Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року (судді: Шеметенко Л.П., Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до прокуратури Одеської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Одеської області від 11 листопада 2016 року № 2594 про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади начальника слідчого управління прокуратури області з 14 листопада 2016 року через реорганізацію та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру";
- поновити старшого радника юстиції ОСОБА_1 на посаді начальника слідчого управління прокуратури області з 14 листопада 2016 року;
- стягнути з прокуратури Одеської області середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 14 листопада 2016 року по день ухвалення судового рішення;
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що наказом Генерального прокурора України № 59 ш від 10 червня 2016 року, з метою удосконалення організації роботи прокуратури Одеської області, ліквідовано у структурі та штатному розписі прокуратури слідче управління, яке складалось з першого та другого слідчих відділів та відділ процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури. Утворено у структурі та штатному розписі прокуратури Одеської області управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва. Позивач вважає, що фактично ліквідації слідчого управління прокуратури області та відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури не відбулось, а було здійснено реорганізацію вказаних структурних підрозділів, шляхом їх об`єднання. При цьому, позивач зазначає, що штатна чисельність новоутвореного структурного підрозділу не змінилась, та склала 43 особи, як і було у попередніх двох структурних підрозділах.
Посилаючись на штатні розписи прокуратури Одеської області від 01 травня 2016 року та від 10 червня 2016 року, позивач зазначає, що після внесених змін, посаду начальника управління скорочено не було, а скорочено лише посаду заступника начальника другого слідчого відділу та розмежовано посади заступника начальника управління та начальника другого слідчого відділу, які раніше виконувались однією особою.
Також позивач вказував на недотримання відповідачем процедури звільнення, оскільки його не повідомлено про можливість переведення до іншого структурного підрозділу для надання можливості подати відповідну заяву протягом 15 днів та не було поінформовано про наявність всіх вакантних посад в структурі прокуратури області.
Позивач зазначає, що враховуючи однакову загальну штатну кількість посад в реорганізованому управлінні до та після реорганізації, а також тотожність функцій кожного працівника, чиї посади збереглися, жодних перепон у переведенні кожного співробітника до реорганізованого управління фактично не існувало.
Крім того, позивач вказує на те, що оскільки статтею 60 Закону України "Про прокуратуру", який є спеціальним по відношенню до виниклих правовідносин, не врегульовано процедуру звільнення працівника з органів прокуратури у разі реорганізації лише структурного підрозділу органу прокуратури, а не самого органу, то така процедура повинна була здійснюватися за трудовим законодавством, а саме, КЗпП України. Позивач вважає, що відповідачем не вжито належних заходів для працевлаштування його у новоутвореному структурному підрозділі, чим порушено його законні права.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року позов задоволено у повному обсязі.
Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Одеської області від 11 листопада 2016 року № 2594 про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади начальника слідчого управління прокуратури області з 14 листопада 2016 року у зв`язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Поновлено старшого радника юстиції ОСОБА_1 на посаді начальника слідчого управління прокуратури Одеської області з 14 листопада 2016 року. Стягнуто з прокуратури Одеської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 14 листопада 2016 року по день ухвалення судового рішення у розмірі 37191,96 гривень.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження факту виклику ОСОБА_1 до відділу роботи з кадрами прокуратури області 01 липня 2016 року для ознайомлення з зазначеним попередженням про звільнення, а також не надано жодного доказу щодо направлення зазначеного попередження поштою на адресу позивача. Крім того, 12 вересня 2016 року відповідачем подано Генеральному прокурору України подання № 11-1794 вих-16 про надання згоди на призначення молодшого радника юстиції Раковича М. М. на посаду начальника управління представництва інтересів громадянина або держави в суді прокуратури області, тоді як 13 вересня 2016 року зазначена посада була запропонована позивачу. Таким чином суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року та прийнято нову, якою в позові відмовлено.
Суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що оскаржуваним наказом позивача звільнено виключно з адміністративної посади, а не з посади прокурора. Враховуючи, що слідчого відділу в структурі обласної прокуратури не існує та в штаті прокуратури не існує посади начальника слідчого відділу, суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування оскаржуваного наказу та поновлення позивача на зазначеній посаді, оскільки такі позовні вимоги жодним чином не поновлюють будь-яких прав позивача.
Постановою Верховного Суду від 17 квітня 2019 року скасовано постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції з підстав додаткового з`ясування виконання відповідачем положень статей 42 та 49-2 КЗпП України в частині наявності переважного права позивача на залишення на роботі, пропонування йому роботодавцем при звільненні інших вакантних посад.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, залишено без змін рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що звільнення позивача було неправомірним, а сама процедура звільнення відбулася з порушенням вимог трудового законодавства, у зв`язку з чим наказ прокуратури Одеської області від 11 листопада 2016 року № 2594 -к про звільнення позивача з 14 листопада 2016 року з посади начальника слідчого управління прокуратури області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" є незаконним та підлягає скасуванню.
За твердженням суду апеляційної інстанції, в даному випадку при реорганізації структурних підрозділів прокуратури Одеської області (управління та відділу) скорочення чисельності або штату працівників не відбулось, і посада позивача, як штатна одиниця залишилась не скороченою, а реорганізація структурного підрозділу, в якому працював позивач, без фактичного скорочення штатної чисельності працівників у новоутвореному підрозділі, не може бути підставою для звільнення позивача з органів прокуратури у зв`язку зі скороченням.
Суд апеляційної інстанції вказав, що посилання прокуратури Одеської області на невідповідність позивача посаді начальника управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури області не може прийматись до уваги, з огляду на те, що ОСОБА_1 звільнено не з цих підстав, а у зв`язку із скороченням посад прокурорів, якого фактично не відбулось. Тому, з огляду на недоведення відповідачем реального факту скорочення посад, у прокуратури області були відсутні підстави для визначення переважного права на залишення на роботі працівників.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач у касаційній скарзі вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Скаржник вказує, що апеляційним адміністративним судом на стадії апеляційного розгляду після касаційного перегляду судового рішення у справі залишено поза увагою правові висновки і мотиви Верховного Суду, з яких скасовано постанову суду апеляційної інстанції, які є обов`язковими, і при новому апеляційному розгляді справи викладено інші висновки за раніше переглянутими Касаційним адміністративним судом обставинами справи.
Скаржник зазначає, що судами не перевірено та не надано належну правову оцінку відмінності і нетотожності ліквідованого слідчого управління в порівнянні з управлінням з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури області ані за їх структурою, ані за посадами працівників, завданнями і функціями ліквідованого і новоутворених управлінь.
Вказує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що в прокуратурі області відбулась не ліквідація слідчого управління, а його реорганізація шляхом злиття структурних підрозділів без скорочення посади начальника управління, оскільки питання затвердження та внесення змін до штатного розпису та вирішення інших організаційних питань належить виключно Генеральній прокуратурі України, якою і направлено на виконання до прокуратури області наказ від 10 червня 2016 року № 59ш, в якому чітко вказано про факт ліквідації структурного підрозділу, де працював позивач. Скаржник вважає, що незважаючи на те, що даний наказ Генеральної прокуратури України не був предметом розгляду даної справи, судом було надано йому оцінку та безпідставно встановлено факт реорганізації структурних підрозділів прокуратури області, ігноруючи зміст самого наказу Генеральної прокуратури України.
Скаржник посилається на помилковість висновків судів про те, що зміст та суть Положень ліквідованого та новоствореного слідчого управління залишились незмінними.
Скаржник наполягає на тому, що судами безпідставно не прийнято до уваги посилання відповідача на невідповідність особи позивача для зайняття адміністративних посад у складі новоутвореного або інших управлінь прокуратури області через притягнення його до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани.
Натомість, на переконання скаржника, П`ятим апеляційним адміністративним судом помилково відхилено цю обставину з висновком про не суттєвість притягнення до дисциплінарної відповідальності і відповідність позивача вимогам пункту 3, 3.1 наказу Генерального прокурора України від 15 вересня 2014 № 2-гн із урахуванням того, що позивач не притягувався до кримінальної або адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, що наразі є цілком безпідставним.
Скаржник зазначає, що ОСОБА_3 мав переважне право перед ОСОБА_1 на залишення на роботі та призначення на посаду начальника новоствореного управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва, тобто на єдину адміністративну посаду, рівнозначну тій, яку займав позивач перед звільненням.
Скаржник наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки спірним правовідносинам, ліквідації слідчого управління прокуратури області та належного виконання відповідачем вимог статей 42, 49 - 2 КЗпП України, що свідчить про правомірність дій і обґрунтованість прийняття спірного наказу щодо звільнення від 11 листопада 2016 року № 2594 к на підставі вимог пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", у тому числі, з огляду на відмову позивача 13 вересня 2016 року від запропонованих йому вакантних посад, що відповідає вимогам частини 2 статті 40 КЗпП.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокуратури Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Починаючи з 09 листопада 1995 року, позивач працював в органах прокуратури Одеської області на посадах слідчого, старшого слідчого, слідчого в особливо важливих справах та начальника слідчого управління прокуратури Одеської області.
Відповідно до наказу Генеральної прокуратури України від 10 червня 2016 року № 59 ш, з метою удосконалення організації роботи прокуратури Одеської області, керуючись статями 9, 10, 14 та підпунктом 6 пункту 5-1 розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" ліквідовано у структурі та штатному розписі прокуратури Одеської області: слідче управління, відділ процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури. Їх загальну штатну чисельність 43 одиниці зараховано до резерву Генеральної прокуратури України з відповідним фондом заробітної плати. Разом з цим утворено у структурі та штатному розписі прокуратури Одеської області управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального курівництва у складі першого слідчого відділу, другого слідчого відділу, відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях. Установлено у штатному розписі новоутвореного управління за рахунок резерву Генеральної прокуратури України 43 одиниці з відповідним фондом заробітної плати, у тому числі: начальник управління - 1, заступник начальника управління - 1, перший слідчий відділ - 13, другий слідчий відділ - 13, відділ процесуального керівництва у кримінальних провадженнях - 15.
У період з 29 червня 2016 року по 12 серпня 2016 року позивач перебував у відпустці відповідно до наказу від 22 червня 2016 року № 1283 к.
У період з 08 вересня 2016 року по 22 вересня 2016 року відповідно до листка непрацездатності серії АГЗ № 258297 позивач перебував на лікарняному.
Згідно з наказом від 13 вересня 2016 року № 2172 к позивачу надано відпустку з 14 вересня по 12 листопада 2016 року.
13 вересня 2016 року позивача ознайомлено з попередженням про звільнення № 11-10163 ВН-16 та повідомлено, що наказом Генерального прокурора України від 10 червня 2016 року № 59-ш у структурі та штатному розписі Прокуратури Одеської області ліквідовано слідче управління у зв`язку з чим скорочено посаду, яку обіймав позивач.
У зв`язку з ліквідацією слідчого управління прокуратури Одеської області, в якому позивач обіймав посаду та скорочення прокурорів органу позивачу було запропоновано вакантні посади станом на 13 вересня 2016 року, а саме: начальника управління представництва інтересів громадянина або держави в суді прокуратури області (оклад 3246 грн.); слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури області (оклад 2083 грн.). Позивач від запропонованих посад відмовився.
Наказом прокуратури Одеської області від 11 листопада 2016 року № 2594 к позивача звільнено з посади начальника слідчого управління прокуратури області з 14 листопада 2016 року у зв`язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Не погоджуючись з наказом про звільнення позивач звернувся до суду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.
Як свідчать матеріали справи, звільнення позивача відбулось у зв`язку із реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (а.с. 25 т.1).
Згідно попередження про звільнення, у зв`язку із скороченням посади, яку обіймав позивач, а саме з посади начальника слідчого управління прокуратури області, він відповідно до пункту 1 частини 1 статті 40, статті 49-2 КЗпП України, пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" попереджений про звільнення з займаної посади та органів прокуратури (а.с. 24 т.1).
Таким чином, позивач був звільнений з посади начальника слідчого управління прокуратури Одеської області, яка є адміністративною посадою та з органів прокуратури.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, регламентує Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною 3 статті 16 Закону прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
У постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 Верховний Суд зазначив, що граматичний аналіз тексту норми пункту 9 частини 1 статті 51 Закону 1697-VII дає підстави для висновку, що вжитий законодавцем роз`єднувальний сполучник "або" виділяє дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади: 1 - ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду; 2 - скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
При цьому, наявність у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником "або", покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом.
З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що вказівка відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на зазначену вище норму Закону № 1697-VII без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
Як вбачається з наказу прокуратури Одеської області від 11 листопада 2016 року № 2594-к, відповідачем у якості підстави для звільнення позивача вказано і реорганізацію і скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, що ставить позивача у стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє позивачу встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші свої дії, зокрема, щодо оскарження такого наказу.
Досліджуючи наявність підстав для звільнення позивача, на які посилався відповідач, зокрема, проведення реорганізації в органі прокуратури та скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 60 Закону № 1697-VII встановлено, що прокурор звільняється з посади особою, уповноваженою цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора, за поданням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, якщо: