ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа №826/4922/16
адміністративне провадження №К/9901/69035/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства оборони України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 (колегія суддів у складі: Добрянської Я. І., Федорчука А. Б., Кузьменка В. А.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (колегія суддів у складі: Мельничука В. П., Ісаєнко Ю. А., Лічевецького І. О.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ набрав чинності після його офіційного оприлюднення в Офіційному віснику України 18.03.2016, однак з пункту 6 наказу № 67 від 10.02.2016 вбачається, що він застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", тобто оскаржуваним пунктом наказу надано можливість зворотної дії в часі зазначеного нормативно-правового акту, що, на думку позивача, є порушенням норм Конституції України та чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 06.06.2018 адміністративний позов задовольнив: визнав протиправним та скасував пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду".
Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що наявні підстави для визнання протиправним та скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 в частині "застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", оскільки правильним є застосування наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 з моменту набрання останнім чинності. Проте у резолютивній частині рішення визнав протиправним та скасував пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 змінено, викладено 2 абзац її резолютивної частини в такій редакції: "Визнати протиправним та скасувати пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду" в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських". В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції, змінюючи абзац 2 резолютивної частини рішення суду першої інстанції, а в решті залишаючи рішення без змін, погодився з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправним скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських". Разом з тим, суд дійшов висновку, що суд першої інстанції помилково скасував пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині набрання ним чинності з дня його офіційного опублікування, при цьому у мотивувальній частині рішення суд першої інстанції зробив протилежний висновок (щодо його правомірності).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Шарапи В. М. (судді-доповідача), Бевзенка В. М., Данилевич Н. А. від 08.01.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства оборони України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 № 708/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/4922/16 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/4922/16.
Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
31.01.2015 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", якою серед іншого було доручено Міністерству оборони України разом з іншими заінтересованими державними органами затвердити у двотижневий строк порядок та умови виплати винагород, згідно з додатками 1 і 2, а також порядок підтвердження виконання завдань, визначених додатком 2.
На виконання вимог постанови Кабінетом Міністрів України від 31.01.2015 № 24, Міністерством оборони України прийнято наказ від 02.02.2015 № 49 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій".
Одночасно, 20.01.2016 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", яка опублікована в Урядовому кур`єрі 21.01.2016.
Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій" (Офіційний вісник України, 2015 року, № 9, ст. 238).
Згідно з пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", установлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Генеральної прокуратури України, особам рядового і начальницького складу Державної пенітенціарної служби, Державної служби з надзвичайних ситуацій та поліцейським за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів за погодженням з Міністерством фінансів та Міністерством соціальної політики, у межах бюджетних призначень.
Розміри винагороди визначаються пропорційно часу участі у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду.
На виконання пункту 1 вищезазначеної постанови, Міністерством оборони України з метою впорядкування виплати винагороди військовослужбовцям в особливий період та під час проведення антитерористичної операції, 10.02.2016 прийнято наказ № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду", яким затверджено Інструкцію про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду.
Вищезазначений наказ опублікований в Офіційному віснику України 18.03.2016, тобто є такими, що набрав законної сили 18.03.2016.
Позивач, вважаючи, що пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67, а саме в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", суперечить Конституції України та порушує його законні права та інтереси в частині застосування оскаржуваного пункту, саме з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, звернувся до суду з позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до статті 58 Конституції України Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Частиною другою статті 162 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом) передбачено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання протиправними рішення суб`єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.
Приписами частини другої статті 245 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) визначено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Відповідно до частини дев`ятої статті 264 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Частинами першою та другої статті 265 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) передбачено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Статтею 1 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.
Згідно зі статтею 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.
Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації". Проекти наказів міністерства, які мають нормативно-правовий характер, оприлюднюються на офіційному веб-сайті міністерства відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
Накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.
Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 406/2011, яке було чинним на момент виникнення спірних правовідносин, Міністерство оборони України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 671 (далі - Положення № 671; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва. Міноборони є органом військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили.
Відповідно до пункту 3 Положення № 671 основними завданнями Міноборони є: 1) забезпечення формування та реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, зокрема: формування та реалізація політики у галузі оборонного планування, військової освіти та науки; формування військово-технічної політики у сфері оборони; формування військової кадрової політики; 2) здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними Силами; 3) здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони.