ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа №826/5849/15
адміністративне провадження №К/9901/6125/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України та Київської митниці ДФС
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.05.2018 (головуючий суддя - Є.В. Аблов, судді - А.В. Літвінова, А.С. Мазур)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019 (головуючий суддя - Л.В.Бєлова, судді - Н.В. Безименна, А.Ю.Кучма)
у справі № 826/5849/15
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України,
Київської митниці ДФС
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та стягнення моральної шкоди,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (відповідач-1), Київської митниці ДФС (відповідач-2), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства доходів та зборів України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 04.03.2015 № 101-о;
- визнати протиправним та скасувати наказ Київської митниці ДФС "Про проведення розрахунку" від 05.03.2015 №183-о;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Київської митниці Міндоходів (Київської митниці ДФС, правонаступника Київської митниці Міндоходів, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 311 "Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України");
- стягнути з Київської митниці Міндоходів на користь ОСОБА_1 компенсацію за час вимушеного прогулу;
- стягнути з Київської митниці Міндоходів на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 5000 гривень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що наказ про звільнення прийнято з порушенням порядку, передбаченого трудовим законодавством України, без наявності законних підстав для звільнення, не відповідає приписам Конституції України, Кодексу законів про працю України, Закону України "Про державну службу", Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Зазначає, що формальна належність позивача до владних структур у період режиму В. Януковича, не може слугувати підставою для звільнення за Законом України "Про очищення влади" та обмеження права обіймати відповідні посади. Вказує про відсутність у відповідачів законодавчих підстав для застосування до позивача заборони визначеної пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", оскільки він, не перебував на посаді керівника, заступника керівника територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної митної політики.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.05.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства доходів і зборів України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 04.03.2015 № 101-о. Визнано протиправним та скасовано наказ Київської митниці ДФС "Про проведення розрахунку" від 05.03.2015 №183-о. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Київської митниці ДФС. Стягнуто з Київської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 311 036, 46 грн. Допущено негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Київської митниці ДФС та стягнення заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що визначена законом заборона стосується посад керівника, заступника керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, а оскільки позивач обіймав посади керівника/заступника керівника територіального органу, а не центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує митну політику, тому до нього не підлягає застосуванню пункт 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади".
Короткий зміст касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-1 вказує, що судами не взято до уваги той факт, що за результатами перевірки встановлено факт належності ОСОБА_1 до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" на основі критеріїв, визначених пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", а саме: у період з 24.05.2013 по 04.03.2015 позивач обіймав посаду заступника начальника Київської митниці Міндоходів. Також, звертає увагу, що Закону України "Про очищення влади" при звільненні працівника не вимагає від роботодавця встановлення факту узурпації влади, даним законом встановлено, що для звільнення працівника достатньо, щоб посада підпадала під заборону, встановлену статтею 3 Закону України "Про очищення влади".
7. Відповідач-2 подав заяву про приєднання до касаційної скарги, в якій підтримує вимоги касаційної скарги Державної фіскальної служби України, рішення судів першої та апеляційної інстанції просить скасувати, прийняти нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити у повному обсязі.
Позиція інших учасників справи
8. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 03.04.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України.
10. Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2020 заяву Київської митниці ДФС про приєднання до касаційної скарги Державної фіскальної служби України задоволено, приєднано її вимоги до касаційної скарги Державної фіскальної служби України.
11. Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. ОСОБА_1 починаючи з 31.01.2015 проходив службу в митних органах України.
13. У період з 24.05.2013 позивач обіймав посаду заступника начальника Київської митниці Міндоходів.
14. Наказом Київської митниці Міндоходів від 02.03.2015 № 5-кв позивачу було надано відпустку без збереження заробітної плати у період з 03.03.2015 по 27.03.2015.
15. Наказом Міністерства доходів і зборів України від 04.03.2015 № 101-о ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Київської митниці Міндоходів з підстав передбачених Законом України "Про очищення влади", пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.
16. Зі змісту наказу від 04.03.2015 № 101-о встановлено, що такий наказ прийнято на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1, від 04.03.2015 та доповідної записки директора Департаменту персоналу Державної фіскальної служби України Пригаровського В.М. від 04.03.2015 № 491/99-99-04-03-01-18, які свідчать про встановлення обставин відповідності позивача критеріям, передбаченим пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади".
17. Наказом Київської митниці ДФС від 05.03.2015 № 183-о визнано таким, що втратив чинність, наказ Київської митниці Міндоходів від 02.03.2015 № 5-кв з 05.03.2015 та, зокрема, встановлено необхідність проведення повного розрахунку з позивачем.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
18. Статтею 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
19. Відповідно до статті 3 Конституції України Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
20. Статтею 24 Основного Закону визначено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
21. За змістом статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
22. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
23. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
24. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
25. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17.07.1997 № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
26. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
27. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14.04.1986 № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13.06.1986 (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
28. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
29. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
30. За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
31. Частиною першою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
32. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору (частина друга статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).
33. За змістом статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
34. 16.10.2014 набрав чинності Закон України "Про очищення влади", відповідно до частини першої статті 1 якого очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
35. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України "Про очищення влади").
36. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону України "Про очищення влади").
37. Статтею 2 Закону України "Про очищення влади" передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), відповідно до пункту шостого частини першої якої заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
38. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) встановлені статтею 3 Закону України "Про очищення влади".
39. Згідно із пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.
40. Закон України "Про очищення влади" був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21.04.2015) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
41. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006);
- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
42. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство доходів і зборів України, затвердженого Указом Президента України від 18.03.2013 № 141/2013 (що діяло у спірний період; далі - Положення № 141/2013) Міністерство доходів і зборів України (Міндоходів України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міндоходів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань:
забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики;
забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок);
забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
43. Згідно із пунктом 3 Положення № 141/2013 основними завданнями Міндоходів України є, зокрема, забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізація єдиної державної податкової, державної митної політики, а також боротьба з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, здійснення в межах своїх повноважень контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів та інших платежів.
44. Відповідно до пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України припинення трудового договору може бути з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
45. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).
46. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
47. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
48. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації).
49. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04.03.2015 позивача звільнено з посади заступника начальника Київської митниці Міндоходів на підставі пункту 72частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, Закону України "Про очищення влади", довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1, від 04.03.2015 та доповідної записки директора Департаменту персоналу Державної фіскальної служби України Пригаровського В.М. від 04.03.2015 № 491/99-99-04-03-01-18.
50. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідно до Положення № 141/2013 Міндоходів України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та митну політику. При цьому, відповідно до Положення про Київську митницю Міндоходів, яке затверджене наказом Міністерства доходів і зборів України від 17.04.2013 № 52, основним завданням митниці є забезпечення реалізації державної митної політики. Таким чином, суди констатували, що орган, посаду в якому обіймав позивач, не наділений повноваженням на формування державної митної політики, а тому дійшли висновку, що в зазначений період позивач не обіймав посади керівника/заступника керівника територіального органу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує митну політику в областях, а тому до позивача не підлягав застосуванню пункт 4 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади".
51. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади" заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.
52. Згідно з пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.
53. Отже, стаття 2 Закону України "Про очищення влади" містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).
54. Водночас чіткий перелік посад начальницького складу митних органів окремо визначено у переліку посад у пункті 6 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади".
55. Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу митних органів за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.
56. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 24.05.2013 позивач працював на посаді заступника начальника Київської митниці Міндоходів.
57. Термін "посади", який використовується у Законі України "Про очищення влади", у тому числі і в пункті 2 "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону України "Про очищення влади", відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів "певні посади (перебування на службі)".
58. Беручи до уваги, що позивач працював у вказаному періоді на керівній посаді митного органу, то Верховний Суд вважає, що на посаду, яку позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону України "Про очищення влади", оскільки пункт 4 частини другої статті 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини першої статті 1 та пункту 6 частини першої статті 2 цього Закону.
59. За таких обставин, висновок судів попередніх інстанцій, що до позивача не підлягав застосуванню пункт 4 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади" є неправильним.
60. Водночас Верховний Суд вбачає потребу у формулюванні відповіді на питання чи достатньо самого факту перебування позивача на вказаній посаді для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади". Відповідь на це питання є визначальною для вирішення цього публічно-правового спору.