ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Єленіної Ж. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2020 року № 9901/578/18 (провадження № 11-319заі20)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі ? ВККС, Комісія) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії та визнання протиправним і скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У травні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язати Комісію повторно здійснити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді.
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуване рішення не містить посилань на визначені законом підстави та мотиви його ухвалення; ухвалене з порушенням установленої процедури визначення складу колегії; не відповідає вимогам статей 91, 92 Конституції України у зв`язку з установленням додаткових критеріїв оцінювання, певних максимальних та мінімальних балів щодо кожного з показників, які не передбачені Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII).
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 23 січня 2012 року № 29/2012 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Донецької області.
За результатами проведеного ВККС кваліфікаційного оцінювання суддя ОСОБА_1 набрала 551,6 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, тому ВККС України на підставі статей 83-86, 93, 101, пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII прийняла рішення від 20 квітня 2018 року № 473/ко-18, яким вирішила:
- визначити, що суддя Господарського суду Донецької області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 551,6 бала;
- визнати суддю Господарського суду Донецької області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- рекомендувати Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення з посади судді Господарського суду Донецької області ОСОБА_1 .
Вважаючи дії ВККС щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді та зазначене рішення ВККС протиправними, позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року провадження у справі № 9901/578/18 за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії та визнання протиправним і скасування рішення закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що спірне рішення з рекомендацією ВРП розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Господарського суду Донецької області не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють розгляд справи по суті спору на предмет його законності й обґрунтованості.
На обґрунтування такого висновку суд першої інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду (далі-Велика Палата) викладену в постанові від 27 травня 2020 року у справі № 9901/769/18.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення є незаконним, необґрунтованим та прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з порушенням норм матеріального та процесуального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року та направити справу до цього суду для подальшого розгляду по суті.
Скаржниця зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового розгляду.
Зокрема, ОСОБА_1 наголошує, що суд першої інстанції до спірних правовідносин неправильно застосував норми матеріального права, а саме частину сьому, восьму статті 101 Закону № 1402-VIII, що призвело до постановлення незаконної ухвали про закриття провадження у справі.
Також скаржниця вважає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції ухвалене з порушенням вимог пункт 4 частини третьої статті 2, пункту 5 частини другої статті 236, частин першої-четвертої статті 242 КАС України.
Окремо скаржниця зауважує, що судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення провадження у справі № 9901/578/18.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати
Велика Палата проаналізувала положення статей 83, 88 Закону № 1402-VIII, статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене рішенням Комісії від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 та Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затверджений рішенням Комісії від 4 листопада 2016 року № 144/зп-16, та констатувала, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними закономкритеріями.
При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання, викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
На думку Великої Палати, рішення ВККС про визнаннясудді таким, що не відповідає займаній посаді, саме собою не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП і ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційного оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Такий правовий висновок більшості суддів спричинив висловлення окремої думки.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 вбачається, що предметом позову у цій справі є визнання протиправними дій ВККС щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язання Комісії повторно здійснити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, а також визнання протиправним та скасування рішення ВККС про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Крім того, вважаю за необхідне наголосити, що вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів закріплена у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція)(стаття 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН від 29 листопада 1985 року (пункт 4).
Відповідно до пункту 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою ма