ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 806/1003/17
адміністративне провадження №К/9901/55416/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №806/1003/17
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради
до Державної служби геології та надр України
третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг"
про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою прокуратури Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (головуючий суддя Гонтарук В. М., судді: Боровицький О. А., Біла Л. М.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2017 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг", у якому просив: визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4794, виданий 31.10.2016 Держгернадрами ТОВ "Амбер Холдинг" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Зимухінська) на території Житомирської області, Овруцького району на 2,5 км. на північний захід від с. Сирниця загальною площею 1511,30 га.
2. В обґрунтуванні позову заступник прокурора Житомирської області наполягав на тому, що спірний спецдозвіл виданий Товариству з порушенням вимог законодавства, зокрема, не врахована відсутність у ТОВ "Амбер Холдинг" об`єктивної можливості здійснювати дослідно - промислову розробку родовища значної площі, оскільки останнє не мало необхідного обладнання, спеціально пристосованого для геологічної розвідки, були відсутні рухомі й нерухомі активи, а також у власності або в оренді цілісний майновий комплекс з завершеним циклом виробництва продукції, побудований, з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр. Наведене, на думку позивача, не давало Товариству підстав для отримання спірного спецдозволу поза аукціоном. Окрім цього, позивач зазначав, що земельна ділянка, передана в оренду ТОВ "Амбер Холдинг", не пристосована для розміщення будівель та споруд підприємств, що пов`язані з користуванням надрами.
3. Позивач вказував й на те, що відповідач видав спірний дозвіл без попереднього погодження з відповідними місцевими радами, а також Житомирською обласною радою, зазначаючи, як одну із підстав його видачі, начебто "мовчазну згоду" цього органу місцевого самоврядування, не врахував відмови у наданні такого погодження, у зв`язку з чим, на думку заступника прокурора Житомирської області, Держгеонадрами не дотримано вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4794 від 31.10.2016 Державної служби геології та надр України.
5. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 скасовано. Прийнято постанову, якою в задоволенні адміністративного позову заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ТОВ "Амбер Холдинг" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами №4794 відмовлено.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з урахуванням наявних у справі матеріалів, виходячи з аналізу правових норм Порядку №615, пункту 3 Національного стандарту №1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2003 №1440 (далі Національний стандарт №1, постанова КМУ №1440), частини 3 статті 66 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статті 191 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), дійшов висновку, що у власності або оренді позивача, на момент його звернення до відповідача із заявою від 02.02.2016, були відсутні рухомі й нерухомі активи, а також у власності або в оренді цілісний майновий комплекс з завершеним циклом виробництва продукції, побудований з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, що не давало передбачених законодавством підстав для отримання ТОВ "Амбер Холдинг" спірного спецдозволу на поза аукціонних засадах.
7. В свою чергу, скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що враховуючи специфіку робіт з геологічного вивчення надр, а саме такої корисної копалин як бурштин, суд апеляційної інстанції вважає, що висновок суду першої інстанції стосовно відсутності у ТОВ "Амбер Холдинг" цілісного майнового комплексу, не знайшли свого підтвердження в ході апеляційного перегляду справи. Також апеляційний суд звернув увагу, що вказані у позові порушення під час погодження Житомирською обласною радою питання про надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ " Амбер Холдинг" не можуть бути підставою для скасування цього дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із постановою апеляційного суду, заступник прокурора Вінницької області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.12.2017.
9. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, заступник прокурора Вінницької області наполягає на тому, що, як на момент звернення позивача до Держгеонадр, так і станом на день видачі наказу стосовно надання третій особі спірного спецдозволу, у ТОВ "Амбер Холдинг" було відсутнє майно, яке б дозволяло здійснювати повний цикл геологічного вивчення та дослідно - промислову розробку родовищ корисних копалин й останнє не було орендарем відповідного цілісного майнового комплексу, у зв`язку з чим вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для отримання такого дозволу на поза аукціонних засадах.
10. Скаржник наводить доводи й про те, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування правових норм Законів №2806-IV та №280/97-ВР, Порядку №615, зокрема, не врахував відсутність законодавчо встановлених приписів стосовно необхідності направлення лише рішень пленарних сесій органів місцевого самоврядування про надання чи відмову в наданні згоди на видачу спеціального дозволу на користування надрами. Посилаючись на це, заступник прокурора Вінницької області висловлює позицію, згідно з якою лист голови Житомирської обласної ради, у якому повідомлено про незгоду з виданням Товариству спеціального дозволу на користування надрами, узгоджується з приписами абзацу дев`ятого пункту 9 Порядку №615 та засвідчує відмову у погодженні надання вказаного дозволу. Отже, на думку заявника касаційної скарги, суд апеляційної інстанції не мав підстав для поширення на спірні правовідносини положень абзацу дев`ятого пункту 9 Порядку №615.
11. Заперечуються скаржником й наведені в оскаржуваному судовому рішенні мотиви стосовно відсутності підстав для представництва інтересів держави у суді, позаяк обласна рада є одним із суб`єктів, який відповідно до вимог Кодексу України про надра та Порядку №615 погоджує надання спеціальних дозволів на користування надрами, тобто є саме тим органом, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, у зв`язку з чим даний позов подано безпосередньо в інтересах Житомирської обласної ради, оскільки порушені інтереси територіальної громади.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. У липні 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Cуду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Гриціва М.І., суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
15. Суддею-доповідачем, в порядку, визначеному статтею 340 Кодексу адміністративного судочинства України, проведено підготовчі дії, зокрема, вирішені письмо заявлені клопотання учасників справи, в тому числі щодо прискорення розгляду справи, й ухвалою Верховного суду від 11.02.2020 призначено справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 12.02.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.02.2016 ТОВ "Амбер Холдинг" подало до Держгеонадр заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 02.02.2016 №02/01, якою просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Зимухінської ділянки надр Сирницького рудопрояву бурштину в Овруцькому районі Житомирської області терміном на 5 років.
17. Вищезгадана заява подана на підставі абзацу восьмого пункту 8 Порядку №615 до якої було додано наступні документи: належно засвідчена копія Статуту; виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань; пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі; оглядова карта (масштаб 1:200000); ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок (похибка - менша як 1 секунда); оглядова геологічна карта з лініями проектних геологічних розрізів; геологічні розрізи; копія договору оренди цілісного майнового комплексу від 02.02.2016 року (зі змінами) та акту приймання - передачі нерухомого майна в оренду від 02.02.2016 року; копія договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016 року та акт приймання-передачі від 29.01.2016; пакет документів для погодження Житомирської обласної ради; пакет документів для погодження Міністерством екології та природних ресурсів України; пакет документів для погодження Державною службою України з питань праці.
18. Матеріалами справи підтверджено, що разом із заявою від 02.02.2016 ТОВ "Амбер Холдинг" 03.02.2016 подано до відповідача копію договору оренди цілісного майнового комплексу від 02.02.2016 (зі змінами), копію договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016.
19. Договір оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки від 02.02.2016, укладено між Малим приватним підприємством "Мета" (Орендодавець) та ТОВ "Амбер Холдинг" (Орендар) і посвідчений приватним нотаріусом Коростенського міського нотаріального округу Житомирської області Івчуком С. С. 02.02.16, зареєстрований в реєстрі за №461.
20. За умовами цього договору Орендодавець зобов`язується передати Орендареві в строкове платне користування підвал нежитлової будівлі старого виробничого корпусу по АДРЕСА_1, загальною площею 77,6 кв. м. Нежитлова будівля старого виробничого корпусу, підвал якої передається в оренду за цим договором, розташована на земельній ділянці, загальною площею 0,9644 га, кадастровий номер 1824210100:01:012:0726, цільове призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, 0,3 га якої передається в оренду разом з вказаним вище підвалом.
21. Пунктом 1.3 вказаного договору визначено, що підвал будівлі та частина земельної ділянки передаються в оренду з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки ділянки надр бурштину Зимухінської сільської ради Овруцького району Житомирської області.
22. 02.02.2016 Малим приватним підприємством "Мета" та ТОВ "Амбер Холдинг" складено акт прийому- передачі нерухомого майна, в якому, зокрема, зазначено, що Орендар приймає об`єкти оренди в такому стані та з такими характеристиками, в якому він знаходиться на дату його прийому - передачі.
23. Крім того, з матеріалів справи вбачається, що 29.01.2016 між ФОП ОСОБА_1 (Орендодавець) та ТОВ "Амбер Холдинг" укладено договір оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів.
24. У відповідності до умов цього договору Орендодавець зобов`язується надати Орендарю за плату в тимчасове користування майно для здійснення Орендарем статутної діяльності, зокрема здійснення геологічного вивчення, в тому числі дослідно- промислової розвідки Зимухінської ділянки надр Сирницького рудопрояву бурштину Козюлівської Ділянки надр бурштину Овруцького району Житомирської області, а Орендодавець зобов`язується прийняти, оплачувати користування та вчасно повернути майно в справному стані з урахуванням нормального зносу.
25. Згідно з підпунктом 1.2 пункту 1 згаданого договору, Орендодавець зобов`язується надати Орендарю наступне майно: будка пересувна на причепі - 2 шт.; насос вакуумний масляний - 2 шт.; дизельна електростанція - 2 шт.; двигун д/насоса - 2 шт.; електронні ваги - 3 шт.; мотопомпа - 2 штуки.
26. Передача майна відбувається безпосередньо в момент підписання даного договору та підтверджується актом приймання - передачі майна в оренду, що є невід`ємною частиною договору. Майно вважається фактично переданим в оренду з моменту підписання акту приймання - передачі майна в оренду.
27. 04.02.2016 Держгеонадрами, відповідно до Порядку №615, підготовлено лист до Житомирської обласної ради №1476/13/12-16, в якому відповідач просив у термін до 02.03.2016 розглянути питання щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно - промислової розробки бурштину Зимухніської ділянки, що знаходиться у Овруцькому районі Житомирської області. При цьому вказано, що у разі неотриманням Держгеонадрами відповідного листа щодо погодження у визначений термін (факт отримання фіксуватиметься станом на 18-00 02.03.2016 відповідним структурним підрозділом Держгеонадр шляхом реєстрації вхідної кореспонденції) вважатиметься, що видача вищезазначеного спеціального дозволу на користування надрами обласною радою погоджена відповідно до абзацу десятого пункту 9 Порядку.
28. Вказаний лист позивачем отримано 10.02.2016 за вх. №6/425.
29. Житомирська обласна рада листом від 29.02.2016 №р-5-20/407 "Про відмову у погодженні", за підписом голови повідомила Держгеонадра про те, що позивач категорично заперечує погодження надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Амбер Холдинг" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно - промислової розробки бурштину Зимухніської ділянки, що знаходиться в Овруцькому районі. При цьому Житомирською обласною радою вказано на невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства, і запропоновано відповідачу прийняти рішення про відмову в наданні дозволу на підставі абзацу четвертого пункту 19 Порядку №615. У цьому ж листі повідомлено, що відповідно до плану роботи обласної роботи, чергова сесія обласної ради відбудеться 31.03.2016 і порушене у листі питання може бути розглянуто за умови надання заявником документів у повному обсязі, з урахуванням вимог чинного законодавства.
30. В подальшому на четвертій сесії VII скликання Житомирської обласної ради прийнято рішення від 31.03.2016 №208 "Про відмову у погодженні надання спеціальних дозволів на користування надрами". Пунктом 2 цього рішення відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, зокрема, ТОВ "Амбер Холдинг" (Зимухінська ділянка бурштину).
31. Наказом від 23.03.2016 №96 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" Держгеонадра наказала надати спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до підпункту 8 пункту 8 Порядку (додаток 1 до цього наказу) надрокористувачу ТОВ "Амбер Холдинг".
32. На підставі наказу від 23.03.2016 №96 Держгеонадра видала ТОВ "Амбер Холдинг" спеціальний дозвіл на користування надрами від 31.10.2016 №4794 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Зимухінська) на території Житомирської області, Овруцького району на 2,5 км. на північний захід від с. Сирниця загальною площею 1511 га.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність дій відповідача щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами №4794 ТОВ "Амбер Холдинг" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Зимухінська) на території Житомирської області, Овруцького району на 2,5 км. на північний захід від с. Сирниця загальною площею 1511,30 га, а також наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
34. Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
35. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
36. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 6 КАС України в редакції, яка діяла станом на момент звернення до суду з цим позовом, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
37. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
38. За визначенням пункту 8 частини першої статті 3 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
39. Суб`єкти ж владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України (частина третя статті 6 КАС України).
40. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
41. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
42. Частиною другою цієї ж статті Основного Закону України встановлено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
43. Відповідно до вищевказаної конституційної правової норми прийнято Закон України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), за змістом преамбули до якого, цей Закон, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді.
44. В свою чергу, відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.