ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 640/20740/19
адміністративне провадження № К/9901/23765/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року (судді Шурко О.І., Василенко Я.М., Кузьменко В.В.) у справі № 640/20740/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури міста Києва, ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва (далі - КДКА м. Києва, відповідач), треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури міста Києва (далі - КДКА міста Києва, третя особа), ОСОБА_2, у якому просив визнати неправомірним та скасувати рішення відповідача від 22 листопада 2017 року № 38 про припинення права на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_1 шляхом анулювання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю № 2151, виданого Київською міською кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури від 24 лютого 2005 року на підставі рішення № 17-19-15.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність" та Регламенту кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону, затвердженого рішенням ради адвокатів України від 16 лютого 2013 року № 77. Відповідач на підставі недостовірної інформації, наданої громадянином ОСОБА_2 та народним депутатом України В. Шкварилюком, зробив помилковий висновок про те, що станом на 18 січня 2005 року ОСОБА_1 мав стаж роботи у галузі права менше двох років.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року, адміністративний позов ОСОБА_1 залишив без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.
Приймаючи означені рішення суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що про спірне рішення КДКА м. Києва від 22 листопада 2017 року № 38 позивач та, відповідно, його представник (який згідно з довіреністю від 13 серпня 2018 року уповноважений представляти інтереси позивача щодо ведення справи по відновленню права на заняття адвокатською діяльністю) були обізнані щонайменше 06 грудня 2018 року, коли представник позивача Дем`янюк В.П. звернувся до голови КДКА із заявою, в якій зазначив конкретні реквізити спірного рішення - дату та номер, натомість, з даним позовом до суду звернувся лише 28 жовтня 2019 року, тобто майже через рік.
Посилання представника позивача, як на підставу поважності причин пропуску строку звернення до суду, на неотримання копії спірного рішення та неодноразове звернення до відповідача із запитами про надання його копії, тобто здійснення заходів для отримання оскаржуваного рішення для звернення до суду з позовом, суди визнали необґрунтованими та безпідставними. Суди дійшли висновку, що наведені представником позивача обставини не доводять поважності причин пропуску позивачем строку звернення до суду, оскільки не свідчать про наявність об`єктивних причин, які дійсно істотно перешкоджали ОСОБА_1 (були непереборними та не залежали від його волевиявлення) реалізувати своє право на судовий захист у встановлений строк.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Основним доводом касаційної скарги є те, що прийнятими в цій справі судовими рішеннями порушено право позивача на звернення до суду за захистом своїх прав, гарантованих статтею 55 Конституції України. Так, скаржник вказує про те, що у відзиві на позов відповідачем було заявлено клопотання про застосування до спірних правовідносин положень пункту 7 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), однак суд самостійно змінив суть заявленого клопотання та залишив позов без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 цього Кодексу, тобто вирішив по суті зовсім інше клопотання. В оскаржуваних рішеннях судами безпідставно вказано про те, що позивач мав можливість оскаржити в судовому порядку спірне рішення КДКА м. Києва в 2018 році, яке фактично не отримувалось позивачем і з текстом якого він не був ознайомлений. Судами зроблено помилковий висновок про те, що отримання оскаржуваного рішення після спливу строку на його оскарження не є підставою для поновлення строку звернення до суду. На підтвердження власної позиції скаржник посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену в ухвалах про відкриття касаційного провадження.
Ухвалою від 02 жовтня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу голова КДКА м. Києва Орлов І.Ф. просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення- без змін, посилаючись на те, що КАС України передбачено як загальний строк звернення до суду, так і спеціальний, який визначається відповідними законами. В даному випадку нормами статті 32 Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність" передбачено, що рішення про припинення права на заняття адвокатською діяльністю з підстав, передбачених пунктами 4 і 5 частини першої цієї статті, може бути оскаржено протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду. Таким чином для оскарження до суду рішення КДКА м. Києва, яке є предметом судового розгляду, законодавчо встановлено спеціальний строк, який становить тридцять днів з дня прийняття зазначеного рішення. При цьому, відлік строку звернення до суду розпочинається з дня, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав та інтересів. На переконання відповідача, ОСОБА_1, надаючи довіреність від 13 серпня 2018 року на представництво його інтересів Дем`янюком В.П., знав про наявність спірного рішення КДКА м. Києва. Крім того, в грудні 2018 року та у вересні 2019 року представник позивача звертався до відповідача із заявами про видачу копії спірного рішення, яке він отримав 19 вересня 2019 року. З позовом до суду ОСОБА_1 звернувся 28 жовтня 2019 року, що свідчить про недотримання тридцятиденного строку для оскарження спірного рішення та подання позову з пропуском строку звернення до суду. Всі ухвали Верховного Суду, на які представник позивача посилається в касаційній скарзі, є процесуальними та не містять правових висновків щодо підстав пропуску та поновлення строків звернення до суду, а тому не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
У відповіді на відзив на касаційну скаргу представник позивача наголосив, що строк звернення до суду з даним позовом ОСОБА_1 пропустив саме з вини відповідача, який прийняв спірне рішення без участі позивача та не направив його копію протягом трьох днів з дня прийняття.
Ухвалою від 27 листопада 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною п`ятою статті 125 Основного Закону визначено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
За визначенням частини першої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з даним позовом) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У свою чергу, частина перша статті 5 КАС України визначає, що кожен має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Строк звернення до адміністративного суду регламентовано статтею 122 КАС України, за приписами частини першої якої, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Частиною третьої цієї статті передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Процесуальний кодекс установлює обмеження щодо відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
Одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.
Таким чином поновлення установленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Водночас навіть наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа "Олександр Шевченко проти України", пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.