РІШЕННЯ
Іменем України
25 листопада 2020 року
Київ
справа №9901/246/20
адміністративне провадження №П/9901/246/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Смоковича М.І., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., Шевцової Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Грінкевич А.І.
позивача - ОСОБА_1
представника відповідача - Мовіле О.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовною заявою ОСОБА_1
до Президента України Зеленського Володимира Олександровича
про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 28 липня 2020 року №297 "Про утворення військово-цивільної адміністрації",
ВСТАНОВИВ:
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ.
1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просить визнати протиправним та нечинним повністю Указ Президента України від 28.07.2020 року №297 "Про утворення військово-цивільної адміністрації".
2. Ухвалою Верховного Суду від 21.08.2020 відкрито провадження в адміністративній справі №9901/246/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 28.07.2020 №297 "Про утворення військово-цивільної адміністрації"
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ДОВОДІВ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА.
3. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішенням Сєвєродонецької міської ради від 19.08.2019 №4041 позивача було затверджено на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради. Проте 12.08.2020 розпорядженням міського голови №285-к, на виконання Указу Президента України від 28.07.2020 №297 "Про утворення військово-цивільної адміністрації", позивача звільнено з займаної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, а тому наслідком оскаржуваного Указу стало припинення публічної служби позивача в органі місцевого самоврядування - в Сєвєродонецькій міській раді.
4. Позивач вказує, що в м. Сєвєродонецьку до дня прийняття Указу Президента України від 28.07.2020 року №297 усі повноваження виконувалися у повному обсязі: були запроваджені необхідні карантинні заходи, відбувався масштабний ремонт міських доріг та тротуарів, реконструкція вуличного освітлення, благоустрій скверів та міського парку, здійснюється підготовка до опалювального сезону, надавалася фінансова допомога жителям міста, які потребують такої допомоги тощо.
5. Позивач зазначає, що міська рада та її виконавчі органи виконували свої повноваження у повному обсязі та забезпечували життєдіяльність населення.
Сєвєродонецька міська рада є повноважною, хоча й не проводила сесії більше 3 місяців. Лише у липні було проведено 3 засідання виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради, а саме 08.07.2020, 15.07.2020, 22.07.2020, на яких було прийнято 72 рішення виконавчого комітету.
6. Позивач вважає, що Указ Президента України від 28.07.2020 року №297 прийнятий всупереч Законам України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про військово-цивільні адміністрації" та порушує зобов`язання, які взяла на себе Україна відповідно до "Європейської Хартії місцевого самоврядування".
7. Позивач зазначає, що Указ Президента України від 28.07.2020 року №297 був протиправно застосований до території, на яку дія закону "Про військово-цивільні адміністрації" не поширюється.
8. У відзиві на позовну заяву представник відповідача проти позовних вимог заперечує та зазначає, що відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про військово- цивільні адміністрації" військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України. Частинами другою та третьою даної статті передбачено, що військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
9. Вказує, що до відповідача звернувся голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Сергій Гайдай з листом від 02.07.2020 №1/01.01-04-2839 про необхідність утворення військово-цивільної адміністрації у містах Лисичанськ та Сєвєродонецьк. При цьому за наданою інформацією, остання сесія Сєвєродонецької міської ради відбулася 03.04.2020. Відповідно до архіву рішень сесій міської ради, які розміщуються на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради, остання позачергова 80 сесія Сєвєродонецької міської ради проведена 10 квітня 2020 року. Крім того, позивач у своїй позовній заяві не заперечує факту того, що Сєвєродонецька міська рада не проводила сесії більше трьох місяців.
10. Відповідач зазначає, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 № 1275-р затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, згідно якого місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване в зоні антитерористичної операції, а тому на даний населений пункт поширюється дія Закону України "Про військово-цивільні адміністрації".
11. Крім того, до звернення Голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації додано лист Сєвєродонецької міської виборчої комісії від 28.04.2020 № 325, за змістом якого Сєвєродонецька міська виборча комісія констатує незаконність скликання та проведення 78, 79, 80 сесій Сєвєродонецької міської ради, зважаючи на участь у сесіях місцевої ради депутатів, які позбавлені депутатських повноважень, вчинення дій, пов`язаних з узурпацією влади та присвоєння владних повноважень, порушення принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном комунальної форми власності.
12. Також відповідач наголошує, що твердження позивача про припинення оскаржуваним Указом його повноважень як посадової особи Сєвєродонецької міської ради не відповідає дійсності, оскільки оскаржуваним Указом Президента таких рішень не приймалося.
13. У відповіді на відзив позивач зазначає, що антитерористична операція була завершена 30.04.2018, а тому 28.07.2020 місто Сєвєродонецьк не знаходилося у районі проведення антитерористичної операції, і для введення у Сєвєродонецьку військово-цивільної адміністрації у відповідача не було правових підстав.
14. Позивач вказує, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" проведення сесії міської ради не відноситься до переліку повноважень міської ради, це є однією з форм діяльності органу місцевого самоврядування по виконанню повноважень міської ради. Існують й інші форми діяльності міської ради на виконання своїх повноважень, передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні": прийняття рішень виконавчим комітетом міської ради; за 2020 рік було проведено 20 засідань виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради, останнє з яких відбулося 22.07.2020; безпосередня робота виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради з виконання повноважень міської ради (як власних, так і делегованих).
15. Крім того, оскаржуваний Указ Президента прийнято всупереч статті 140 Конституції України, згідно якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
16. Позивач зазначає, що у м. Сєвєродонецьку мало місце свідоме блокування роботи органу місцевого самоврядування членами територіальної виборчої комісії.
IІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН.
17. Голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Сергій Гайдай звернувся із листом від 02.07.2020 № 1/01.01-04-2839 до Офісу Президента України про необхідність утворення військово-цивільної адміністрації у місті Лисичанськ та Сєвєродонецьк.
18. До листа голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації додано лист від 28.04.2020 № 325 Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області, згідно якого загальний склад ради становить 36 депутатів, поточний повноважний склад - 20, за народною ініціативою відповідно до статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" відкликано 16 депутатів ПП "Опозиційній блок". Зазначено, що на 02.07.2020 за списком налічується 20 депутатів, у тому числі: ПП "Наш край" - 9; ПП "Європейська солідарність" - 4; ПП "Об`єднання "Самопоміч" - 3; ПП "ВО "Батьківщина" - 2; Радикальна партія Олега Ляшка - 2. Остання сесія Сєвєродонецької міської ради відбулася 03.04.2020
19. Крім того зазначено, що окремими посадовими особами Сєвєродонецької міської ради вчиняються дії, спрямовані на узурпацію влади, порушення визначеного статтею 5 Конституції України принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном територіальної громади.
20. Також у листі голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації зазначено, що питання утворення військово-цивільних адміністрацій вже порушувалося облдержадміністрацією перед Секретарем Ради національної безпеки і оборони України, Міністерством у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Офісом Президента України, Радою національної безпеки і оборони України, Віце-прем`єр-міністром України - Міністром з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.
21. Президентом України Зеленським В.О. 28.07.2020 видано Указ № 297, згідно якого на виконання Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" постановлено:
1. Утворити військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецьк Луганської області.
2. Командувачу об`єднаних сил, голові Луганської обласної державної адміністрації здійснити відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації, зазначеної у статті 1 цього Указу.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА.
22. Конституція України.
22.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.2. Частина перша статті 102. Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
22.3. Згідно зі частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
22.4. Частиною перша статті 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
23. Закон України від 03.02.2015 №141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації".
23.1. Абзаци 1, 2 та 4 статті 1. Статус і призначення військово-цивільних адміністрацій.
Для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження сільських, селищних, міських рад, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад та голів та інші повноваження, визначені цим Законом.
23.2. Частини перша - третя статті 3. Організація військово-цивільних адміністрацій
1. Військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.
У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району; сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів).
2. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
3. У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військово-цивільних адміністрацій їх статусу набувають відповідні районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу керівників відповідних військово-цивільних адміністрацій.
24. Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".
24.1. Частина перша статті 46. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
24.2. Частина п`ята статті 46. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
25. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 № 1275-р (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 28-р). "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України".
25.1. Луганська область.
1. Міста обласного значення: 11) м. Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада).
VI. ОЦІНКА СУДУ.
26. Суд, вивчивши доводи позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов таких висновків.
27. У відповідності до положень статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Звертаючись до суду, позивач стверджував, що Указ Президента України від 28.07.2020 №297 "Про утворення військово-цивільної адміністрації" в частині утворення військово-цивільної адміністрації міста Сєвєродонецьк Луганської області прийнято всупереч Законам України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про військово-цивільні адміністрації", та порушує зобов`язання, які взяла на себе Україна відповідно до "Європейської Хартії місцевого самоврядування", а також протиправно застосований до території, на яку дія закону "Про військово-цивільні адміністрації" не поширюється.