ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Єленіної Ж. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 листопада 2020 року в адміністративній справі № 9901/971/18 (провадження № 11-229заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі ? ВККС, Комісія) про визнання дій протиправними, скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії й відшкодування моральної шкоди.
Короткий виклад історії справи
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо проведення другого етапу кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 «Дослідження досьє та проведення співбесіди»;
- визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 07 вересня 2018 року № 1488/ко-18 про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Господарського суду Миколаївської області;
- зобов`язати ВККС провести другий етап кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 «Дослідження досьє та проведення співбесіди» відповідно до вимог чинного законодавства та з урахуванням правової оцінки суду;
- стягнути з ВККС на користь позивачки моральну шкоду в розмірі 100 000 грн;
- стягнути з ВККС на користь позивачки сплачені судові витрати.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуване рішення Комісії є незаконним, невмотивованим та ухваленим з порушенням законодавства України та актів ВККС, принципів верховенства права, правової визначеності, незалежності судової влади.
На думку ОСОБА_1 , оскаржуване рішення порушує її право на працю та на захист від незаконного звільнення.
Позивачка зазначила, що прийняттю рішення передує дослідження належним чином оформленого суддівського досьє. Проте суддівське досьє не оформлене відповідно до встановлених законодавством вимог, у ньому вказана неповна інформація щодо ефективності здійснення ОСОБА_1 правосуддя. Крім того, частина інформації, вказаної в досьє, не супроводжується відповідними документами. Таким чином, на думку ОСОБА_1 , ВККС досліджувала неналежним чином оформлене суддівське досьє, що безпосередньо вплинуло на законність та об`єктивність результатів кваліфікаційного оцінювання.
ОСОБА_1 зауважила, що прийняттю рішення також передує проведення співбесіди. Проте ВККС провела співбесіду з позивачкою з порушенням законодавства, адже Комісія не встановила достовірної інформації, необхідної для оцінювання показника «ефективність здійснення правосуддя», вийшла за межі своїх повноважень шляхом задавання позивачці необґрунтованих запитань, що значною мірою вплинуло на виставлення ОСОБА_1 балів за результатами кваліфікаційного оцінювання.
На її переконання, одним із засобів встановлення відповідності судді займаній посаді є проведення тестування морально-психологічних якостей та здібностей. Проте у ВККС відсутні будь-які критерії оцінювання результатів тестувань особистих морально-психологічних якостей кандидатів.
Крім того, відмінність у ставленні Комісії до процедури кваліфікаційного оцінювання суддів в межах конкурсу до Верховного Суду та кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів є дискримінацією та порушенням статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та статті 1 Протоколу до Конвенції.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 31 липня 2012 року № 461/2012 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Богунського районного суду м. Житомира.
Указом Президента України від 23 січня 2016 року № 21/2016 позивачку переведено на посаду судді Господарського суду Миколаївської області.
На підставі наказу голови Господарського суду Миколаївської області від 08 лютого 2016 року суддю ОСОБА_1 зараховано до штату Господарського суду Миколаївської області.
01 лютого 2018 року рішенням Комісії № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Господарського суду Миколаївської області ОСОБА_1
02 березня 2018 року ВККС рішенням № 33/зп-18 призначила проведення іспиту під час кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, призначеного рішенням Комісії від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18, та встановила мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складання анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
На першому етапі кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 86,625 бала. За результатами виконаного практичного завдання ОСОБА_1 набрала 89,5 бала. Загальний результат складеного суддею ОСОБА_1 іспиту становить 176,125 бала.
ВККС рішенням від 18 липня 2018 року № 174/зп-18 затвердила результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 23 квітня 2018 року, зокрема судді господарського суду Миколаївської області ОСОБА_1 , та допустила її до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
ОСОБА_1 пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням Комісії від 07 вересня 2018 року №1488/ко-18 визначено, що суддя господарського суду Миколаївської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 575,125 бала й визнано такою, що не відповідає займаній посаді. рекомендовано ВРП розглянути питання звільнення ОСОБА_1 з посади судді Господарського суду Миколаївської області.
За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя набрала 404,125 бала. При цьому за критерієм професійної компетентності ОСОБА_1 оцінено Комісією на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься у досьє та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 розділу II Положення. За критеріями особистої та соціальної компетентності ОСОБА_1 оцінено Комісією на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди з урахуванням показників, визначених пунктами 6-7 глави 2 розділу ІІ Положення.
За критерієм професійноїетики, оціненимзапоказниками, визначеними пунктом 2 глави 2 розділуII Положення, суддянабрала100 балів.
За критерієм доброчесності, оціненимзапоказниками, визначенимипунктом9 глави 2 розділу ІІ Положення, суддя набрала 71 бал. За цим критерієм суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди.
За результатами кваліфікаційного оцінювання суддя господарського суду Миколаївської області ОСОБА_1 набрала 575,125 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв. Таким чином, Комісія дійшла висновку, що суддя господарського суду Миколаівської області ОСОБА_1 невідповідаєзайманійпосадіта рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення її з посади судді зазначеного суду.
Вважаючи рішення Комісії від 07 вересня 2018 року №1488/ко-18 протиправним, позивач 18 грудня 2018 року звернулася до Верховного Суду з адміністративним позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 липня 2020 року закрив провадження в означеній справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження у справі за цим позовом, суд першої інстанції виходив із того, що рішення Комісії про оцінювання є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття цього рішення повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим рішенням ВРП за результатами такої рекомендації; передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП; оскаржуване рішення ВККС є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 липня 2020 року та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Так, на переконання скаржниці, суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний з рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАСУкраїни, при цьому рекомендаційний характер має лише останній абзац Рішення, а всі інші за своєю правовою природою є імперативними приписами, що порушують права та законні інтереси позивачки, у зв`язку з чим таке рішення може бути оскаржено до суду.
ОСОБА_1 зазначає, що в позові порушувала перед судом питання перевірки, обґрунтованості та мотивів визнання її такою, що не відповідає займаній посаді судді, які зазначені в Рішенні, а також правомірності діянь Комісії під час проведення кваліфікаційного оцінювання щодо неї, оскільки повна перевірка Рішення, яке оскаржується на предмет дотримання принципів, наведених у частині другій статті 2 КАС України, є гарантією досягнення мети адміністративного судочинства - ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Крім того, на думку скаржниці, закриття провадження у справі фактично призвело до позбавлення позивачки права доступу до суду, що є порушенням статті 6 Конвенції.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 11 листопада 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 липня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення статей 83, 88Закону № 1402-VIII, статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», Положення № 143/зп-16 та Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затверджений рішенням Комісії від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16, та констатувала, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними закономкритеріями.
При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання, викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП і ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційного оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 вбачається, що предметом позову в цій справі є визнання протиправними дій і бездіяльності Комісії, допущені під час кваліфікаційного оцінювання судді, а також визнання протиправним та скасування рішення Комісії від 07 вересня 2018 року № 1488/ко-18, яким, зокрема, визнано суддю господарського суду Миколаївської області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді та рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення позивачки з посади судді.
Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправним і скасування рішення відповідача від 07 вересня 2018 року № 1488/ко-18, яким: визначено, що суддя Господарського суду Миколаївської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 575,125 балів; визнано позивачку такою, що не відповідає займаній посаді; рекомендовано ВРП розглянути питання звільнення ОСОБА_1 з посади судді Господарського суду Миколаївської області.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Крім того, вважаємо за необхідне наголосити, що вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів закріплена у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенціїпро захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (стаття 6) (далі - Конвенція), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН від 29 листопада 1985 року (пункт 4).
Відповідно до пункту 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
Відповідно до пункту 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року