ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 803/850/16
адміністративне провадження № К/9901/38507/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про визнання протиправними та скасування постанови та рішення, за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глушка І.В., Большакової О.О., Гуляка В.В., від .09.03.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1, позивач) звернулася з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - Управління ДАБІ у Волинській області, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправними та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №28/1232 від 30.05.2016;
- визнати протиправними та скасувати рішення про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №28 від 25.05.2016 (далі - спірні постанова та рішення).
2. В обґрунтування позову зазначалось, що під час проведення позапланової перевірки Управлінням ДАБІ у Волинській області не було дотримано порядку здійснення державного архітектурного контролю.
3. Позивач також вказувала, що земельна ділянка, яка планувалась до забудови, належала їй на праві користування відповідно до договору оренди земельної ділянки, на даний об`єкт у позивача були всі необхідні правовстановлюючі документи, а після реєстрації декларації жодні будівельні роботи з будівництва магазину розпочаті не були.
4. У позовній заяві наводились аргументи й про те, що у декларації про початок виконання будівельних робіт в графі "земельна ділянка, що використовується для будівництва на підставі" було допущено технічну помилку, а саме - замість договору оренди земельної ділянки вказано договір купівлі-продажу.
5. Також у позові містилась аргументація про те, що під час проведення перевірки 18.05.2016 у позивача була відсутня зареєстрована 16.05.2016 за №ВЛ083161370590 декларація про початок виконання будівельних робіт, оскільки така отримана поштою лише 21.05.2016. Таким чином, позивач наголошувала, що до проведення та на момент перевірки вона не мала можливості перевірити декларацію на предмет достовірності наведених у ній даних та була позбавлена права на усунення помилки шляхом подання достовірних даних щодо інформації, яка потребує змін, для внесення їх до реєстру.
6. На думку позивача, відповідач, приймаючи оскаржувані постанову та рішення, дійшов помилкових висновків про те, що у декларації зазначені недостовірні відомості, а зазначений об`єкт є самочинним будівництвом, а тому вважає, що у відповідача були відсутні підстави для спірних актів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
7. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 06.07.2016 позов задоволено.
8. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не доведено правомірності прийнятих постанови та рішення, відтак вони є протиправними та підлягають скасуванню.
9. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.03.2017 постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
10. Позиція апеляційного суду обґрунтована тим, що у даному випадку дійсно мав факт наведення забудовником у декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, оскільки у такій декларації зазначено правовстановлюючий документ на земельну ділянку, обрану для забудови, якого не існує і під час перевірки, а також у ході судового розгляду справи, надано не було.
11. Окрім цього, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення даного позову з огляду й на те, що Управління ДАБІ у Волинській області не може виступати самостійним відповідачем у справі, оскільки є структурним підрозділом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка, однак, не була залучена до участі у справі, й не має статусу юридичної особи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись з постановою апеляційного суду, позивач подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.05.2016 Управлінням ДАБІ у Волинській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ФОП ОСОБА_1 щодо перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті: "Нове будівництво магазину по АДРЕСА_1 ".
14. За результатами перевірки Управлінням ДАБІ у Волинській області було складено акт перевірки та протокол від 18.05.2016 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
15. В акті перевірки встановлено, що позивачем у декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованій 16.05.2016 за №ВЛ08316130590, вказані недостовірні дані щодо реєстрації прав та обтяжень на земельну ділянку.
16. За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Управлінням ДАБІ у Волинській області прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №28/1232 від 30.05.2016, відповідно до якої ФОП ОСОБА_1 визнано винною у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі також Закон №208/94-ВР), та накладено штраф у сумі 130500 гривень.
17. Крім того, 25.05.2016 Управлінням ДАБІ у Волинській області винесено рішення №28 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт", яка зареєстрована 16.05.2016 за №ВЛ08316370590.
18. Судами також встановлено, що земельна ділянка, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1, передана у користування ФОП ОСОБА_1 відповідно до договору оренди земельної ділянки від 12.05.2014, зареєстрованого 02.06.2016, згідно з умовами якого Дубечненська сільська рада (орендодавець) надає в оренду ОСОБА_1 (орендарю) земельну ділянку загальною площею 0,0216 га у строкове платне користування для розміщення торгового павільйону.
19. З Витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень слідує, що цільовим призначенням вищевказаної земельної ділянки є будівництво та обслуговування будівель торгівлі, для обслуговування приміщень торгового павільйону.
20. 22.03.2016 відділом містобудування та архітектури Старовижівської райдержадміністрації видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 для нового будівництва магазину.
21. Відповідно до отриманих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ПП " ОСОБА_1 " наказом №1 від 15.04.2016 затверджено проектно-кошторисну документацію на об`єкт "Нове будівництво магазину по АДРЕСА_1 ".
22. У декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Нове будівництво магазину по АДРЕСА_1 ", зареєстроване Управлінням ДАБІ у Волинській області за №ВЛ 083161370590 від 16.05.2016, позивачем у графі "земельна ділянка, що використовується для будівництва на підставі" вказано замість вищезазначеного договору оренди договір купівлі - продажу земельної ділянки від 02.06.2014.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. У касаційній скарзі висловлюється незгода з висновками апеляційного суду про те, що Управління ДАБІ у Волинській області не є належним відповідачем у справі, оскільки, на переконання скаржниці, цей орган є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України, на якого покладено функції щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю згідно із приписами Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) на території області.
24. Скаржник вказує й на те, що у декларації про початок виконання будівельних робіт нею було допущено технічну помилку в назві правовстановлюючого документа, зокрема, вказано назву не "договір оренди земельної ділянки", як є у дійсності, а "договір купівлі-продажу", при тому, що реквізити самого документа зазначено правильно, й такий давав право на забудову земельної ділянки. В наявності були й інші передбачені законодавством документи, які давали підстави для здійснення будівництва і дозволяли забудовнику розпочати будівельні роботи.
25. Однак, як наполягає позивач, апеляційний суд не надав належної оцінки усім обставинам справи і не перевірив їх доказами, внаслідок чого ухвалив необґрунтоване судове рішення.
26. Скаржниця вважає помилковими твердження суду апеляційної інстанції й про те, що виявлені відповідачем недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт давали підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до статті 30 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності.
27. ФОП ОСОБА_1 звертає увагу на те, що під час апеляційного перегляду справи суд неправильно застосував статтю 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки вищевказана правова норма передбачає повноваження відповідача на скасування декларації про початок виконання будівельних робіт у разі виявлення факту подання недостовірних даних у такій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, чого у даному випадку встановлено не було.
28. Як наслідок, на думку позивача, Управління ДАБІ у Волинській області не мало заснованих на законі підстав для прийняття спірного рішення про скасування декларації.
29. Помилковими, на переконання позивача, є також і висновки апеляційного суду про законність спірної постанови, якою на неї накладено штраф, оскільки, як вказує ФОП ОСОБА_1, під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності в приміщенні Управління ДАБІ у Волинській області нею було надано увесь пакет документів, про які зазначено у декларації, зокрема, договір оренди земельної ділянки та наказ про затвердження проектної документації, стосовно відсутності яких наголошено у протоколі.
30. За таких обставин, позивач вважає незаконним притягнення її до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
31. Відповідачем подано заперечення на касаційну скаргу в якому висловлюється незгода з її доводами та вимогами. Управління ДАБІ у Волинській області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
32. У запереченні на касаційну скаргу відповідач звертає увагу на те, що земельна ділянка, вказана позивачем у декларації про початок виконання будівельних робіт, була передана в оренду для розміщення торгового павільйону, який є тимчасовою спорудою для провадження підприємницької діяльності (малою архітектурною формою), а не для нового будівництва магазину, як зазначено забудовником. Отже, як вважає відповідач, наміри забудови земельної ділянки не відповідали меті, для якої така земельна ділянка була відведена, що дає підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом.
33. Заперечуючи проти задоволення вимог касаційної скарги, відповідач, окрім іншого, наполягав, що наведені ФОП ОСОБА_1 недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт не можна вважати технічною помилкою, оскільки такою помилкою, у розумінні пункту 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 №747; далі також Порядок №466), слід вважати друкарську, арифметичну чи граматичну описку, помилку, неточність.
34. У даному ж випадку допущені позивачем недоліки стосуються даних щодо документів на право власності або користування земельною ділянкою при заповненні декларації про початок виконання будівельних робіт, є суттєвими й не вказують на наявність саме технічної помилки, оскільки договір купівлі-продажу та договір оренди земельної ділянки є різними за своїми правовими наслідками правочинами.
35. Також, у запереченні міститься мотивація про те, що наведені позивачем недостовірні дані у декларації не були виявлені нею самостійно і заява про внесення відповідних виправлень у декларацію ФОП ОСОБА_1 не подавалась, а тому в ситуації, яка розглядається, були відсутні підстави для незастосування штрафних санкцій, передбачені пунктом 22 Порядку №466. Як наслідок, на думку відповідача, орган державного архітектурно - будівельного контролю не мав іншого альтернативного варіанту поведінки, аніж накласти на скаржницю відповідне стягнення у вигляді штрафу.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначає Закон України "Про архітектурну діяльність", який спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.
38. Частиною першою статті 10 цього Закону передбачено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
39. Згідно частини другої цієї статті, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
40. Частиною першою статті 6 цього Закону передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами державного архітектурно-будівельного контролю, до яких, у відповідності до частини третьої цієї статті, належать структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
41. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
42. За приписами пункту 6 частини першої статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
43. Відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.