ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 808/1214/17
адміністративне провадження № К/9901/17036/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №808/1214/17
за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Токмацька місцева прокуратура, про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року (прийняте у складі головуючого судді - Стрельнікової Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чепурнова Д.В., суддів: Мельника В.В., Сафронової С.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до прокуратури Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Токмацька місцева прокуратура, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області №190к від 10 квітня 2017 року в частині звільнення прокурора радника юстиції ОСОБА_1 із займаної посади у зв`язку з відмовою від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури відповідно до вимог частини 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру" та поновити на посаді прокурора в органах прокуратури Запорізької області;
1.2. стягнути з прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 16 травня 2017 року по дату прийняття рішення судом про поновлення на роботі.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що його звільнення відбулося з порушенням законодавчо встановленої процедури, оскільки при звільненні йому не було запропоновано всіх вакантних посад, вказує що в статті 51 Закону України "Про прокуратуру" відсутня така підстава для звільнення як відмова прокурора від призначення на вакантну посаду, а тому вважає, що у спірних правовідносинах слід застосовувати положення трудового законодавства, а саме пункт 6 частини 1 статті 36 КЗпП України.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 радник юстиції перебував на посаді керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області.
3.1. Наказом Генеральної прокуратури України від 24 березня 2017 року №55к за неналежне виконання посадових обов`язків керівника місцевої прокуратури, що виразилось у неналежній організації діяльності місцевої прокуратури з питань нагляду у кримінальному провадженні органами Національної поліції, представництва інтересів держави в суді та захисту при виконанні судових рішень, незабезпеченні контролю за веденням та аналізом статистичних даних, інформаційно-аналітичним забезпеченням прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними представництва інтересів держави в суді радника юстиції ОСОБА_1 звільнено із займаної посади керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області.
3.2. Листом прокуратури Запорізької області від 03 квітня 2017 року №11-722вих17 повідомлено ОСОБА_1 про вакантні посади та тимчасово вакантні посади в органах прокуратури Запорізької області, та запропоновано про згоду або відмову обійняти одну із зазначених посад подати письмову заяву до відділу роботи з кадрами прокуратури Запорізької області у встановлений Законом України "Про прокуратуру" строк.
3.3. 04 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Прокурора Запорізької області якою повідомив про відмову від запропонованих у листі від 03 квітня 2017 року №11-722вих17 посад та просив надати щорічну оплачувану відпустку тривалістю 30 календарних днів з виплатою допомоги для оздоровлення та соціально-побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати з наступним звільненням. Відмова позивача від запропонованих посад ґрунтувалась на необхідності переведення на роботу в іншу місцевість.
3.4. Наказом прокурора Запорізької області від 10 квітня 2017 року №190к надано прокурору раднику юстиції ОСОБА_1 невикористану частину щорічної відпустки з наступним звільненням із займаної посади у зв`язку з відмовою від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури відповідно до вимог частини 5 статті 41 Закону України "Про прокуратуру". Останній день відпустки вважається датою його звільнення
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.
4.1. Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ прийнято з дотриманням вимог чинного законодавства, не порушуючи прав позивача.
IV. Касаційне оскарження
5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
5.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 28 січня 2020 року у справі № 800/237/17 щодо застосування Кодексу законів про працю України у подібних правовідносинах.
5.2. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що суди не навели обґрунтування відхилення доводів позивача, про те, що його звільнення відповідачем, яке виразилося в односторонньому припиненні трудових відносин, безпосередньо по`вязані з тим, що позивачем раніше було оскаржено в судовому порядку наказ прокурора Запорізької області про притягнення його до дисциплінарної відповідальності № 1 дк від 11 січня 2017 року (справа 808/497/17), а також не зазначили підстави з яких не застосовано до спірних правовідносин норми ст. ст. 9, 43 Конституції України та ст. ст. 4, 5 Конвенції міжнародної організації праці № 158 про припинення трудових відносин з ініціативи роботодавця 1982 року, ратифікованої постановою Верховної Ради України № 3933-ХІІ від 04.02.1994.
5.3. Суди не врахували, що коли нормами спеціального закону не передбачено врегулювання певних правовідносин, зокрема щодо підстав відмови від запропонованих посад у органах прокуратури Запорізької області у зв`язку з тим, що всі вони пов`язані з необхідністю переїзду до іншої місцевості, а гарантії встановлені перед звільненням пунктом 6 частиною 1 статті 36 КЗпП України в тій мірі в якій вони передбачені в загальному законі не забезпечені спеціальним законом № 1697-VІІ, тому загальні норми трудового законодавства повинні застосовуватись при вирішенні даного спору.
5.4. Вказує, що заява позивача від 12.05.207 року в якій він погодився працювати на посаді прокурора Вільнянського відділу Токмацької місцевої прокуратури є реалізацією конституційного права позивача на працю, оскільки саме ця посада була запропонована йому листом № 11-722 від 03.04.2017 року і повинна була розглядатися прокурором області або особою, яка виконує його обов`язки.
5.5. Крім цього зазначає, що без оцінки судів залишено не виконання третьою особою вимог ст. ст. 7,10,12,41,64 Закону України "Про прокуратуру", щодо обов`язку запропонувати позивачу не пізніше одного місяця усі вакантні посади у Токмацькій місцевій прокуратурі Запорізькій області, як органі прокурату в якому позивач обіймав посаду, а лише у разі їх відсутності у іншому органі прокуратури.
5.6. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
6. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
8.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (у редакції, чинній на 05 січня 2017 року, далі - Закон №1697-VII).
10. Відповідно до частини першої статті 4 Закону №1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
11. Згідно з приписами частини першої статті 4 Закону №1697-VII функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами. Делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається.
12. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №1697-VII прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
13. За приписами пункту 11 частини першої статті 39 Закону №1697-VII адміністративними посадами у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах (крім посад, зазначених у частинах другій і третій цієї статті) є посада керівника місцевої прокуратури.
14. Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді визначаються статтею 41 Закону №1697.
15. За приписами частини першої статті 41 Закону №1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав:
1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням;
2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1-3 частини третьої статті 39 цього Закону);
3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
16. Разом з тим, підпунктом 4 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" визначено, що до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону прокурори призначаються на посади та звільняються з посад, у тому числі адміністративних, без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами.
17. Частиною другою статті 41 Закону №1697-VII визначено, що повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі: 1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді; 2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.
18. Частиною четвертою статті 41 Закону №1697-VII обумовлено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.