ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 листопада 2020 року
м. Київ
справа №826/25523/15
адміністративне провадження №К/9901/34089/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2017 року (головуючий суддя - Качур І.А., судді Данилишин В.М., Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року (головуючий суддя - Федотов І.В., судді Ісаєнко Ю.А., Оксененко О.М.) .
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу від 26.10.2015 року № 3419-о; поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту - Начальника управління аналітичної роботи та координації діяльності регіональних підрозділів Департаменту внутрішнього аудиту та контролю Державної фіскальної служби України; стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що його було звільнено з займаної посади у відповідності до п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, Закону України "Про очищення влади", звіту про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС норм Закону України "Про очищення влади" від 21.10.2015 року, пункту 6 витягу з протоколу №116 засідання Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 року, однак, сам наказ не містить посилань на конкретну норму Закону України "Про очищення влади", яка стала підставою для звільнення позивача та застосування обмежень, визначеним Законом. Також, позивач вказує на те, що ним на виконання вимог Закону України "Про очищення влади" була надана письмова згода на проведення щодо нього перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону з дотриманням процедури, визначеної порядком. За результатами перевірки Державною фіскальною службою України складено довідку від 03.07.2015 року, відповідно до якої до позивача не застосовуються заборони, визначені частинами 3 або 4 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", тому, на думку позивача, підстав для його звільнення з посади з посиланням на норми цього Закону не має. Крім того, позивач у позові зазначає, що він не займав у період з 21.11.2013 року по 22.02.2014 року посад, до яких застосовується заборона, передбачена ч.ч. 3 та 4 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", оскільки відповідно до записів у його трудовій книжці, на цей час він займав посаду директора департаменту внутрішнього аудиту Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, яка, на думку позивача, не відноситься до посад, визначених ст. 3 Закону. У період з 25.02.2010 року по 21.11.2013 року позивач працював у Державній податковій адміністрації України та Державній податковій службі України, посади, які обіймав позивач, не підпадають під визначення посад, до яких застосовуються обмеження, оскільки до повноважень Державної податкової адміністрації України, Державної податкової служби України та до повноважень Державної фіскальної служби України питання формування державної податкової та митної політики не віднесені. Оскільки позивач вважає, що його звільнено з займаної посади незаконно, також просив суд стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2017 року, яка була залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, було задоволено позов ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано Наказ Державної фіскальної служби від 26.10.2015 року № 3419-о "Про звільнення ОСОБА_2 ".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника директора департаменту - начальника управління аналітичної роботи та координації діяльності регіональних підрозділів Департаменту внутрішнього аудиту та контролю Державної фіскальної служби з 26.10.2015 року
Стягнуто з Державної фіскальної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 26.10.2015 року по 19.01.2017 року у розмірі 164 124 (сто шістдесят чотири тисячі сто двадцять чотири) гривні 48 копійок.
Допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника директора департаменту - начальника управління аналітичної роботи та координації діяльності регіональних підрозділів Департаменту внутрішнього аудиту та контролю Державної фіскальної служби та стягнення з Державної фіскальної служби України на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми за один місяць.
Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що стосовно позивача ОСОБА_1 проведено перевірку достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" та за результатами проведеної перевірки встановлено, що до останнього не застосовуються заборони, визначені частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", що підтверджується наданою суду копією довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", складеної директором Департаменту персоналу ДФС України ОСОБА_3 та затвердженої Головою Державної фіскальної служби України ОСОБА_7 від 03.07.2015 року. Відомості про визнання недійсними результатів проведеної перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1, викладених у вищевказаній довідці, матеріали справи не містять. Суди вказали, що проаналізувавши зміст Закону України "Про державну податкову службу в України", Указу Президента України "Про утворення державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій" від 22.08.2000 року №760/96, Положення про Державну податкову адміністрацію України, затвердженого Указом Президента України від 13.07.2000 року №886/2000 ДПА України, Положення про Державну податкову службу України, затвердженого Указом Президента України від 12.05.2011 року №584/2011, можна зробити висновок, що Державна податкова адміністрація України та Державна податкова служба України у період часу з травня 2010 року по січень 2013 року, тобто на момент обіймання позивачем посад у вказаних органах, лише забезпечували реалізацію єдиної державної політики, однак не забезпечували її формування. Також, суди вказали, що доказів вчинення позивачем будь - яких дій, тим більше протиправних, прийняття рішень чи допущення бездіяльності, які б були спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини відповідачем не надано. Крім того, суди звернули увагу на те, що підставами для прийняття спірного наказу є також звіт про результати проведення перевірки щодо виконання ДФС норм Закону України "Про очищення влади" від 21.10.2015 року, пункт 6 витягу з протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 року. Разом з тим, вказані акти не передбачені в якості правової підстави для звільнення, ні Законом України "Про очищення влади", ні жодним іншим підзаконним нормативно-правовим актом, прийнятим на його виконання. Також, складання таких актів не передбачено Порядком проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", що затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 563 від 16.10.2014 року, а органи, що їх видали не включені в Перелік органів, що проводять таку перевірку. Суди зазначили, що протиправність наказу від 26.10.2015 року № 3419-о прямо вказує на наявність правових підстав для поновлення позивача на посаді та виплату позивачу середнього заробітку за час вимушеного прогулу згідно довідки Державної фіскальної служби про розмір середньої заробітної плати за останні два календарні місяці, відповідно до постанови КМУ № 100 від 08.02.1995 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
17 травня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, в якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що позивач у період з 18.05.2010 по 08.08.2011 займав посаду заступника голови ДПА в Київській області, отже, відповідно до люстраційного закону, тим самим сприяв здійсненню заходів, спрямованих на узурпацію влади злочинним режимом ОСОБА_4 . Скаржник вказав, що за дорученням КМУ було створено спільну робочу групу, звітом якої були встановлені порушення щодо незастосування заборони, передбаченої ч.3 ст.1 Закону до 37 осіб, на яких поширюються визначені Законом критерії, в тому числі до позивача.
Позивачем по справі до Суду не були надані заперечення на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті вимог.
Ухвалою Верховного Суду від 05 листопада 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Стосовно позивача ОСОБА_1 проведено перевірку достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" та за результатами проведеної перевірки встановлено, що до останнього не застосовуються заборони, визначені частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", що підтверджується наданою суду копією довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", складеної директором Департаменту персоналу ДФС України ОСОБА_3 та затвердженої Головою Державної фіскальної служби України ОСОБА_7 від 03.07.2015 року.
Запити про надання відомостей щодо ОСОБА_1 надсилалися до Міністерства юстиції України, Міністерства внутрішніх справ України, ДПІ у Дарницькому районі у м. Києві, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Державної судової адміністрації України.
Станом на момент розгляду справи відомості про визнання недійсними результатів проведеної перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1, викладених у вищевказаній довідці, у матеріалах справи відсутні.
Як вбачається з наданої суду копії Витягу з Протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 року (пункт 6) Кабінет Міністрів України надав доручення Голові ДФС ОСОБА_7 забезпечити виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб ДФС, до яких застосовуються заборони, визначені цим Законом, та за результатами в одноденний строк поінформувати Кабінет Міністрів. Контроль за виконанням цього рішення покласти на першого заступника Міністра фінансів ОСОБА_8
У відповідності до наданої суду копії звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України "Про очищення влади",спільною робочою групою з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України під час проведення перевірки ДФС України перевірено матеріали особових справ та виявлено порушення щодо незастосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" до: ОСОБА_1 та Голові ДФС запропоновано на виконання норм Закону та на підставі пункту 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених частинами першою та другою статті 1 Закону, в тому числі посадових осіб, які наведені у додатках 4 та 5, та проінформувати Міністерство юстиції України про їх звільнення.
Згідно з наданою суду копією Додатку №4 до звіту "Перелік посадових осіб Центрального апарату ДФС України, до яких не було застосовано заборону передбачену ч. 3 ст. 1 Закону" під №20 зазначено ОСОБА_1 - заступника директора Департаменту - начальника управління аналітичної роботи та координації діяльності регіональних органів Департаменту внутрішнього аудиту та контролю (попередня структура) з вказівкою на те, що останній у період з 05.2010 року по 08.2011 року займав посаду заступника голови ДПА в Київській області, з 09.2011 року по 04.2012 року - заступника директора Департаменту відомчого контролю ДПС та з 04.2012 року по 01.2013 року - заступника директора Департаменту внутрішнього контролю та аудиту ДПС.
Наказом Державної фіскальної служби України від 26 жовтня 2015 року № 3419-о ОСОБА_1 звільнений з посади заступника директора департаменту - начальника управління аналітичної роботи та координації діяльності регіональних підрозділів Департаменту внутрішнього аудиту та контролю Державної фіскальної служби України з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади". Підстава: п. 7-2 частини першої ст. 36 КЗпП України, Закон України "Про очищення влади", звіт про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС норм Закону України "Про очищення влади" від 21.10.2015 року, пункт 6 витягу з протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року.
Відповідно до наданої суду копії трудової книжки ОСОБА_1 вбачається, що останній
- 24.01.2007 року переведений на конкурсній основі на посаду начальника управління оподаткування фізичних осіб Державної податкової адміністрації в Київській області. (Наказ № 24 "о" від 24.01.2007 року);
- Наказом Державної податкової адміністрації України від 18.05.2010 року № 660 "о" призначений на посаду заступника голови ДПА в Київській області.
- 08.08.2011 року звільнений із займаної посади у зв`язку з переведенням на роботу до Державної податкової служби України, п. 5 ст. 36 КЗпП України. (Наказ ДПА України від 08.08.2011 року № 1152-"о");
- 09 серпня 2011 року призначений на посаду заступника директора Департаменту відомчого контролю на період відпустки ОСОБА_6 для догляду за дитиною, як такого, що перебуває у кадровому резерві на цю посаду. (Наказ №1160-о від 09.08.2011 року);
- у зв`язку з реорганізацією та зміною штатного розпису переведений на посаду заступника директора Департаменту внутрішнього контролю та аудиту Державної податкової служби України на період відпустки ОСОБА_6 для догляду за дитиною. (Наказ № 7-о від 03.01.2012 року)
- 26.04.2012 року переведений на посаду заступника директора Департаменту внутрішнього контролю та аудиту. (Наказ № 942-о від 26.04.2012 року);
- 22.01.2013 року звільнений із займаної посади у зв`язку з переводом його на роботу до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, п. 5 ст. 36 КЗпП України. (Наказ № 50-о від 22.01.2013 року)
- Наказом №33-к від 21.01.2013 року призначено на посаду директора Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства енергетики та вугільної промисловості України за переведенням з Державної податкової служби;
- 03.04.2013 року присвоєно 5 ранг державного службовця;
- 24.03.2014 року звільнено з посади за переведенням для подальшої роботи в Міністерстві доходів і зборів України, згідно п. 5 ст. 36 КЗпП України. (Наказ № 105-к від 24.03.2014 року)
- 25.03.2014 року на підставі Наказу № 657-о від 25.03.2014 року призначено в порядку переведення на посаду заступника директора Департаменту стратегічного управління та інновацій.
- 16.05.2014 року переведено на посаду директора Департаменту відомчого контролю та внутрішнього аудиту, як такого, що перебуває у кадровому резерві. (Наказ № 1322-о від 16.05.2014 року);
- 09.07.2014 року відповідно до Постанови КМУ від 21.05.2014 р. № 160 "Про утворення Державної фіскальної служби" у зв`язку з утворенням Державної фіскальної служби шляхом перетворення Міністерства доходів і зборів України переведено на посаду директора Департаменту відомчого контролю та внутрішнього аудиту Державної фіскальної служби України (Наказ № 4-о від 09.07.2014 року);
- 09.09.2014 року у зв`язку із зміною штатного розпису переведено на посаду директора Департаменту внутрішнього аудиту та контролю Державної фіскальної служби України. (Наказ № 411-о від 09.09.2014 року);
- 05.06.2015 року переведений на посаду заступника директора Департаменту - начальника управління аналітичної роботи та координації діяльності регіональних підрозділів Департаменту внутрішнього аудиту (Наказ №1598-о від 05.06.2015 року);
- 26.10.2015 року звільнений із займаної посади з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України. (Наказ № 3419-о від 26.10.2015 року).
Як вбачається з наданою суду довідки Державної фіскальної служби, розмір середньої заробітної плати за останні два календарні місяці відповідно до постанови КМУ № 100 від 08.02.1995 року складає 11046,84 грн. (середньоденна заробітна плата 526,04 грн.).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII): очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Пункт 10 частини 1 статті 2 Закону №1682-VII: заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади.
Частина 3 статті 1 Закону №1682-VII: протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Пункт 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII: заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Частина 1 статті 4 Закону №1682-VII: особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.
Частина 1 статті 5 Закону №1682-VII: органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.
Частина 4 статті 5 Закону №1682-VII: організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
Частина 5 статті 5 Закону №1682-VII: перевірці підлягають:
достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону;
достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Частина 7 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на третій день після отримання заяви надсилає до відповідних районних, міських (міст обласного значення), районних у містах територіальних органів державної влади за місцем проживання особи, до компетенції яких належить проведення перевірки відповідних відомостей, визначених у пункті 1 частини п`ятої цієї статті, запити про перевірку відомостей щодо особи, стосовно якої проводиться перевірка, до яких додаються копії заяви.
Частина 12 статті 5 Закону №1682-VII: у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.