ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 817/2033/16
адміністративне провадження № К/9901/18412/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" в особі філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк"
на постанову Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Недашківської К.М. від 30.06.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Франовської К.С., суддів: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В. від 02.10.2017
у справі № 817/2033/16
за позовом Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" в особі філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк"
до Управління Держпраці у Рівненській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_1,
про визнання протиправними та скасування акта та припису
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" в особі філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" (далі також - позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Держпраці у Рівненській області (далі також - відповідач, Управління), в якому просило визнати протиправним та скасувати акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування №50А/04-11 від 10.11.2016 та припис №38П/04-11/50А від 10.11.2016.
2. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. У жовтні 2017 року від позивача до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 13.11.2017 від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 - без змін.
6. У подальшому справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним державним інспектором Управління Держпраці у Рівненській області проведено позапланову перевірку філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" у період з 09.11.2016 по 10.11.2016, за результатами якої складено Акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування №50А/04-11 від 10.11.2016.
9. На підставі Акта перевірки прийнято припис від 10.11.2016 №38П/04-11/50А, яким позивача зобов`язано вжити заходи щодо недопущення порушень строків, визначених для видачі довідок про роботу та заробітну плату працівникам, яким зобов`язано позивача у строк до 20.12.2016 письмово інформувати Управління Держпраці у Рівненській області про прийняті заходи щодо виконання даного припису.
10. Позапланова перевірка проведена на підставі скарги громадянки ОСОБА_2 від 11.10.2016 про порушення позивачем норм трудового законодавства в частині невидачі у встановлені законом строки довідки про її роботу та за наявності відповідного погодження Держпраці України на її проведення, що підтверджується наявним у матеріалах справи листом від 25.10.2016 №10589/14.1/4.2-ДП-16, яким надано згоду на проведення позапланових перевірок, зокрема, Філії Рівненське обласне управління АТ "Ощадбанк".
11. Як зазначено в акті перевірки та оскаржуваному приписі, перевіркою встановлено, що всупереч вимогам статті 49 Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та статті 20 Закону України "Про звернення громадян" №393/96-ВР від 02.10.1996 (далі також - Закон №393/96-ВР, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) позивачем не надано працівнику на його вимогу довідку щодо трудової діяльності у п`ятнадцятиденний термін. Зокрема, громадянка ОСОБА_2 22.09.2016 звернулася до роботодавця із заявою про видачу довідки про вихід її на роботу після закінчення відпустки по вагітності та пологах. 27.09.2016 подала повторну заяву щодо видачі довідки. Роботодавцем 24.10.2016 було письмово проінформовано працівника про можливість отримати довідку у відділі кадрового адміністрування філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" (кабінет №404 у робочий час). 03.11.2016, після отримання письмового звернення ОСОБА_2 від 28.10.2016, довідка за номером 13-15/75 від 03.11.2016 була направлена працівнику поштою (повідомлення про вручення поштового відправлення №3301307878730, опис вкладення до цінного листа з повідомленням від 03.11.2016, фіскальний чек №3301307764203 від 03.11.2016).
12. Не погоджуючись з висновками акта та припису, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що контролюючий орган не мав правових підстав для проведення перевірки, оскільки у нього була відсутня згода на її проведення від Держпраці України. Описане в акті перевірки та приписі порушення трудового законодавства в частині несвоєчасного надання працівнику довідки про його роботу не відповідає дійсності, оскільки на вимогу працівника позивачем надано довідку у місячний термін, як передбачено статтею 20 Закону України "Про звернення громадян". Заява ОСОБА_2 була направлена для виконання у відділ кадрового адміністрування філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк". Враховуючи звільнення з роботи працівника відділу кадрового адміністрування, у цей період збільшився обсяг виконуваної роботи працівників відділу, а саме: на розгляді у відділі перебувала значна кількість заяв на видачу довідок для працівників банку, здійснювалася підготовка документів на оформлення пенсій працівникам та надання інформації по працівниках на запит юридичного відділу Рівненського міського центру зайнятості. Саме у цей час проходили роботи з впровадження програмного забезпечення автоматизації внутрішньобанківської (господарської) діяльності "Парус-Корпорація", версія 8, тому внесення та редагування відомостей щодо працівників, формування наказів на прийняття, переведення, звільнення, оформлення відпусток та відряджень працівникам здійснювалось відділом кадрового адміністрування паралельно у двох програмах. Враховуючи вищевикладене, було прийнято рішення надавати відповіді на запити у черговості їх надходження. Беручи до уваги те, що звернення ОСОБА_2 надійшло 22.09.2016 відповідь було надано у встановлений статтею 20 Закону України "Про звернення громадян" строк - один місяць.
14. Відповідач щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що згода Держпраці України на проведення перевірки філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк" була наявна, а тому процедура проведення такої перевірки була дотримана контролюючим органом повністю. Щодо виявленого під час перевірки порушення норм трудового законодавства відповідач вказав, що позивачем порушено строки надання працівнику довідки про його роботу, оскільки таку довідку позивач був зобов`язаний надати у п`ятнадцятиденний строк з моменту звернення відповідно до статті 20 Закону України "Про звернення громадян". Відповідач вказав, що питання видачі працівнику довідки про його роботу не потребує додаткового вивчення, а відтак позивач повинен був надати довідку невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів.
15. Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_1, підтримав позицію відповідача по суті спору.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позапланова перевірка проведена відповідачем на наявності відповідного погодження Держпраці України на її проведення, а відтак процедура її проведення відповідачем не порушена. Акт перевірки - це службовий документ, який підтверджує сам факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації та описом обставин про виявлені порушення вимог законодавства, такий не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії, відтак позовна вимога про його скасування задоволенню не підлягає. Дія статті 20 Закону №393/96-ВР не може поширюватися на порядок розгляду заяви громадянки ОСОБА_2 про видачу довідки щодо її роботи, оскільки розгляд такої заяви встановлений трудовим законодавством. Разом з тим, хоча стаття 49 КЗпП України і визначає обов`язок власника або уповноваженого ним органу видати працівникові на його вимогу довідку про його роботу на даному підприємстві, в установі, організації із зазначенням спеціальності, кваліфікації, посади, часу роботи і розміру заробітної плати, проте не встановлює на законодавчому рівні строків видачі такої довідки. Таким чином, суд дійшов висновку про необхідність застосування у спірних правовідносинах аналогії закону як засобу усунення прогалин у законодавстві, а тому норма статті 20 Закону України №393/96-ВР може бути застосована для врегулювання відносин, щодо яких виник спір, за аналогією закону, оскільки така норма регулює подібні відносини і може бути застосована щодо них. Заява (звернення) громадянки ОСОБА_2 про видачу довідки щодо її роботи не потребує додаткового вивчення, а відтак, позивач був зобов`язаний видати таку довідку невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня отримання заяви (звернення).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами при їх постановленні порушено норми матеріального права та надано неправильну оцінку поданим позивачем доказам. Суди дійшли помилкового висновку щодо відсутності підстав для скасування оскаржуваних акта та припису. Судами не враховано, що на звернення ОСОБА_2 від 22.09.2016 позивачем надіслано лист від 05.10.2016, яким повідомлено, що з метою вирішення поставлених у заявах питань необхідно повідомити керівництво банку про поважні причини відсутності на робочому місці. Надання роботодавцем довідки про його вихід на роботу за фактичної відсутності такого працівника на робочому місці не відповідає законодавству. Відповідачем надано відповідь на звернення позивача у встановлений законодавством строк, а саме - один місяць. Також судами не враховано, що відповідачем не дотримано форми акта перевірки та припису, оскільки такі складені відносно філії Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" в особі філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк", а не АТ "Ощадбанк" як юридичної особи.
18. Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу зазначає про необґрунтованість такої та відсутність підстав для її задоволення, посилаючись на те, що у діях відповідача відсутні будь-які порушення норм законодавства, припис складено відносно філії Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк", оскільки відповідач відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, яким, зокрема, є філія Рівненського обласного управління АТ "Ощадбанк". Відомості про останню внесені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
22. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, (далі також - Положення № 96, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
23. Пунктом 7 цього Положення передбачено, що Державна служба України з питань праці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
24. Згідно з приписами пункту 1 Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області, затвердженого Наказом Міністерства соціальної політики України №340 від 27.03.2015 та зареєстрованого у Міністерстві юстиції України за №438/26883, (далі також - Положення №340), Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області (далі - Управління Держпраці) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.