ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 308/10757/16-а
адміністративне провадження № К/9901/21172/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року (головуючий суддя - Монич О.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Кушнерик М.П., Мікула О.І.) .
І. Суть спору
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В жовтні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області з позовом до Ужгородської міської ради Закарпатської області (далі - відповідач, скаржник, Міська рада), в якому просила визнати нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, позов ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради задоволено.
Визнано нечинними наступні норми Регламенту Ужгородської міської ради VІI скликання, затвердженого рішенням "Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання" №205 від 21 квітня 2016 року, що порушують права і свободи особи, а саме:
- пункт 1.3. статті 1;
- пункт 3.1. статті 3;
- пункт 4.2. статті 4;
- пункти 6.4. та 6.5. статті 6;
- статтю 7;
- пункт 9.4. статті 9;
- пункт 13.6. статті 13;
- пункт 32.6. та пункт 32.7 статті 32.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що порядок доступу до засідань повинен визначатися Ужгородською міською радою виключно відповідно до закону. Спірні положення рішення Відповідача є нормативно-правовим актом, а тому не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом. Разом з тим, у законодавстві не передбачено підстав для обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, окрім випадків передбачених Законами України "Про правовий режим надзвичайного стану" (стаття 18) та "Про правовий режим воєнного стану" (стаття 8). При цьому необхідно враховувати конституційно закріплену заборону на обмеження прав і свобод людини і громадянина, встановленої нормою статті 64 Конституції України. Крім цього, Ужгородською міською радою порушено право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, прийнявши положення Регламенту також у частині пункту 4.2. Регламенту, оскільки передбачено норму, яка носить дискримінаційний характер допуску до обговорення проекту плану роботи ради представників громадянського суспільства міста лише організованих в юридичні особи. Дана норма всупереч гарантіям участі у місцевому самоврядуванні позбавила позивача можливості брати участь у такому обговоренні як члена територіальної громади. Крім цього прийняте Ужгородською міською радою положення пункту 6.5. статті 6 Регламенту порушує право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки дана норма деталізує порядок доступу до засідань Відповідача із інклюзивами нових норм права. Суди також вказали, що абзац 2 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює нову норму права для національного законодавства, зокрема, документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Ужгорода є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію проживання у м. Ужгороді або інший документ, що посвідчує особу та місце її проживання. Водночас, паспорт громадянина України посвідчує особу власника, однак, жодним чином не встановлює правовий зв`язок громадянина і територіальної громади та відповідно не встановлює приналежність до територіальної громади за місцем проживання. Приналежність особи до територіальної громади може підтвердити витяг з Реєстру територіальної громади, який адмініструє саме Відповідач, або Державний реєстр виборців, органом ведення якого відповідно до частини п`ятої статті 14 Закону України "Про Державний реєстр виборців" є виконавчий орган міської ради. Отже, Норма пункту 6.4. Регламенту суперечить пункту 5.1. цього ж нормативного акту. Суди також дійшли висновку, що вимога, передбачена абзацом 3 п. 6.5. статті 6 Регламенту про необхідність повідомлення за 30 хвилин до початку засідання є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, прийнятої без належної правової підстави та з явними ознаками дискримінації. Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту, який встановлює, що вхід у будівлю міської ради в день проведення пленарного засідання сесії здійснюється через турнікет пропускної системи є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, що свідчить про певні обмеження доступу до сесій, та прийнята без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради та частини сімнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Крім того Ужгородська міська рада прийнявши положення Регламенту в частині статті 7 Регламенту, яким запровадила інститут закритого пленарного засідання, порушила право позивача на доступ до публічної інформації. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" можливості проведення закритого пленарного засідання ради чи її інших колегіальних органів, за винятком засідань тимчасових контрольних комісій, не передбачено. Також, відповідач порушив право позивача на доступ до публічної інформації, затвердивши в спірному правовому акті норму 13.6., згідно з якою розпорядження про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради, що грубо порушує норму статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", а відтак Ужгородська міська рада вийшла за межі власних повноважень та ухвалила норми права, які грубо суперечать законодавству України, а також порушуватимуть право позивача на доступ до публічної інформації. Крім цього, Ужгородською міською радою було порушено право позивача на мирне володіння майном, прийнявши положення Регламенту в частині пункту 32.6. статті 32 Регламенту, згідно вимог якого, під час пленарного засідання міський голова, депутати, а також присутні на засіданні члени територіальної громади міста повинні вимкнути персональні засоби зв`язку або перевести їх у беззвучний режим. Присутнім особам та представникам засобів масової інформації заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання під час тривання засідання. Оскаржувана норма Регламенту прийнята відповідачем з явними ознаками виходу за межі владних повноважень, оскільки виключно законами та Конституцією України може бути обмежено права та свободи особи, зокрема право на мирне володіння майном та право на приватність. В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України спірна норма Регламенту також містить дискримінаційні ознаки за місцем, за суб`єктним складом - "присутні особи" та "представники засобів масової інформації". Саме для цих категорій громадян заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання. Регламент чітко розрізняє міського голову, депутатів та апарат ради від інших присутніх (громадян іноземних держав, гостей міста, членів територіальної громади). Відтак, нормою встановлено різницю в обсязі правомочностей міського голови чи депутатів щодо здійснення (прийняття) телефонних дзвінків в залі проведення пленарного засідання та інших присутніх осіб. Крім цього, Ужгородською міською радою було порушено право позивача на свободу мирних зібрань та свободу вираження поглядів, прийнявши спірну норму пункту 32.7. статті 32 Регламенту. Оскільки приміщення міськради є громадським місцем (адже приміщення міськради належить територіальній громаді), отже, кожен може бути присутнім на сесії міської ради і висловлювати свою точку зору, свої погляди, навіть якщо вони провокуючі, образливі для когось. За стандартами Ради Європи та згідно з практикою Європейського суду з прав людини будь-які дії, заклики, лозунги, гасла, є допустимими, навіть якщо вони висловлені в образливій, шокуючій формі, оскільки Конвенція захищає право на свободу вираження поглядів, яке стосується не тільки "інформації" чи "ідей", що сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або несерйозні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти. Відповідно до положень Конвенції та Конституції України кожен має право також на мирний протест в стінах міської ради. Сесійна зала є громадським місцем, а тому може бути правомірно використаною для волевиявлення протесту проти політики Відповідача. Норма пункту 1.3. не відповідає нормі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки законом не передбачено встановлення регламентом порядку затвердження кандидатур на посади заступників міського голови, першого заступника міського голови. На офіційному сайті Ужгородської міської ради за посиланням http://rada-uzhgorod.gov.ua/web/uploads/old_docs/rada/PR_reglament_radu.pdf розміщено Регламент Ужгородської міської ради, текст якого в окремих частинах не відповідає наданому позивачу на запит, а саме не є ідентичними тексти Регламенту, розміщеного на офіційному сайті Ужгородської міської ради та наданого як затвердженого рішенням №205 Ужгородської міської ради VII скликання на ІІ сесії 21 квітня 2016 року. Отже, через системні порушення норм законодавства при затвердженні Регламенту порушено право позивача на доступ до публічної інформації, що передбачає надання повної, вичерпної і достовірної інформації.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
07 квітня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Ужгородської міської ради Закарпатської області на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, в якій відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів та постановити нове, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Ужгородська міська рада Закарпатської області зазначає, що проект рішення сесії міської ради "Про Регламент Ужгородської міської ради VII скликання" було оприлюднено 18.03.2016, тобто понад як за 20 робочих днів до прийняття оскаржуваного рішення. Правову експертизу даному проекту рішення було здійснено Закарпатським регіональним відділенням Асоціації міст України, що підтверджується листом від 07.04.2016 № 03-03/117, наявним в матеріалах справи. Крім того, при прийнятті даного рішення були враховані рекомендації інформаційно-аналітичного видання з місцевого самоврядування "Місцеве самоврядування" (випуск № 11(71) за листопад 2015 року). Скаржник стверджує, що оскаржуване рішення сесії Міської ради прийнято в порядок і спосіб згідно чинного законодавства, відповідно до власних повноважень сесії міської ради. Так, відповідно до витягу з протоколу пленарного засідання чергової ІІ сесії міської ради VII скликання проект рішення сесії міської ради № 156 "Про Регламент Ужгородської міської ради VII скликання" обговорювався на пленарному засіданні 21.04.2016 та проголосовано більшістю депутатів міської ради. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що не встановлює правовий зв`язок громадянина і територіальної громади та відповідно не встановлює приналежність до територіальної громади за місцем проживання є необґрунтованими, з огляду на приписи Закону України "Про місцеві вибори". Абзац 3 пункту 6.5. статті 6 Регламенту є законним та відповідає нормам постанови Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 № 1893, яка діяла до 19.10.2016, постанови від 19.10.2016 № 736. Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту відповідає чинному законодавству, з огляду на те, що адміністративна будівля Ужгородської міської ради включена до переліку об`єктів можливих терористичних посягань України, відповідно до постанови КМУ від 18.02.2016 № 92. Скаржник також вважає необґрунтованим визнання пункту 13.6 статті 13 Регламенту нечинним, позаяк зміст даної норми ідентичний змісту ч. 10 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Крім того, Міська рада вказує, що обмеження щодо реалізації прав приватних осіб може запроваджуватися або на користь гарантування прав інших приватних осіб, або на користь забезпечення функціонування місцевого самоврядування. Викладене рівною мірою стосується також і права на свободу мирних зібрань, вираження поглядів, реалізація яких за певних умов та в певному порядку може бути обмежена публічною адміністрацією. З врахуванням викладеного були прийняті пункт 9.4. статті 9 та пункти 32.6, 32.7 статті 32 Регламенту. Також скаржник зауважує про порушення судами норм процесуального права в частині недослідження та неврахування листа від 07.04.2016 № 03-03/117 Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України, як доказу правомірності позиції відповідача.
10 травня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції позивачкою подано заперечення на дану касаційну скаргу, в яких, посилаючись на необґрунтованість доводів останньої, просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 квітня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 24 листопада 2020 року касаційну скаргу Ужгородської міської ради Закарпатської області прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
21 квітня 2016 року Ужгородською міською радою було прийнято рішення №205 "Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання" яким затверджено Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання (далі - Регламент).
Норма пункту 3.1. даного нормативно-правового акту, встановлює, що порядок доступу до засідань відповідача визначається радою відповідно до закону та цього регламенту.
Положення пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлюють, що документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Ужгорода є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію проживання у м. Ужгороді або інший документ, що посвідчує особу та місце її проживання.
Абзац 3 п. 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що на сесії також можуть бути присутні громадяни інших держав та гості міста, про що вони повідомляють апарат ради або головуючому на засіданні не пізніше ніж за 30 хвилин до початку пленарного засідання.
Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що вхід у будівлю міської ради в день проведення пленарного засідання сесії здійснюється через турнікет пропускної системи.
Відповідно до статті 7 Регламенту встановлюється:
7.1. У випадках передбачених пунктом 7.6. цього Регламенту, за рішенням ради, яке приймається більшістю голосів депутатів ради від загального складу ради, проводяться закриті пленарні засідання для розгляду конкретно визначених питань.
7.2. На закритому пленарному засіданні ради можуть бути присутніми прокурор, а також особи, присутність яких необхідна для розгляду 6 відповідного питання.
7.3. Учасникам закритого пленарного засідання забороняється використовувати засоби фото-, відеофіксації, засоби зв`язку, звукозапису та обробки інформації.
7.4. Підготовка протоколу закритого пленарного засідання ради здійснюється апаратом ради в режимі, що унеможливлює розголошення обговорюваних на засіданні питань.
7.5. Порядок та обсяг інформації, що підлягає опублікуванню за підсумками закритого засідання, визначаються у кожному конкретному випадку рішенням ради.
7.6. Виключними причинами необхідності проведення закритих пленарних засідань ради є:
- загроза (або оголошення) у місті надзвичайних ситуацій, викликаних природними чи техногенними причинами, явищами і катастрофами, введення режимів військового стану чи антитерористичної операції відповідно до чинних законів і нормативних актів України;
- доведення до депутатів ради, секретаря ради і заступників міського голови важливої інформації від органів державної влади, що не підлягає широкому розголошенню і опублікуванню відповідно до чинних законів і нормативних актів України.
З пункту 32.6. статті 32 Регламенту слідує, що під час пленарного засідання міський голова, депутати, а також присутні на засіданні члени територіальної громади міста повинні вимкнути персональні засоби зв`язку або перевести їх у беззвучний режим. Присутнім особам та представникам засобів масової інформації заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання під час тривання засідання.