ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 826/10169/18
адміністративне провадження № К/9901/21541/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 (колегія суддів у складі: Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У липні 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - позивач, ГУ ДСНС України у м. Києві) звернулося до суду з адміністративним позовом до Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, в якому просило: застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки; обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на позивача; контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на позивача.
Позовні вимоги мотивовано тим, що під час здійснення перевірки приміщення Інституту встановлено порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 01.04.2019 у задоволенні позову відмовив повністю.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з принципу пропорційності порушення і покарання, врахував вчинені відповідачем дії з метою усунення виявлених порушень та дійшов висновку про відсутність необхідності у застосуванні заходів реагування.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.04.2019 скасовано. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки. Обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покладено на ГУ ДСНС у м. Києві. Контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покладено на ГУ ДСНС у м. Києві.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що виявлені в ході проведення перевірки та зафіксовані у акті позивача порушення у сфері пожежної і техногенної безпеки, допущені відповідачем, дійсно можна кваліфікувати як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. На обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що суд апеляційної інстанції не встановив дійсний стан усунення відповідачем порушень, зокрема, суд зазначив, що відповідачем не усунено 5 порушень відповідно до акту перевірки від 16.11.2018 № 134, який не був підставою звернення позивача до суду та не досліджувався судом першої інстанції. Скаржник зазначає, що відповідачем були усунені порушення, які створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей. Також скаржник вважає, що суд прийняв рішення на підставі припущень позивача, що порушення, які зазначені в акті перевірки від 16.11.2018 № 134 є не усуненими та створюють реальну загрозу для життя та здоров`я людей. Тобто, на думку скаржника, суд не дослідив матеріали справи та не надав належну оцінку доказам відповідача, що істотно вплинуло на прийняте судом рішення, зокрема, на належність акту від 16.11.2018 як доказу не усунення відповідачем порушень. Наголошує на тому, що позивачем не було змінено підстави позову, зокрема, позовні вимоги ґрунтувалися на акті перевірки від 27.04.2018 № 31, проте позивач обґрунтував апеляційну скаргу, посилаючись на невиконання відповідачем порушень, встановлених в акті перевірки від 16.11.2018 № 134. Також зазначає, що судом апеляційної інстанції не було враховано, що прийняття рішення про застосування будь-яких заходів реагування, в тому числі тимчасове зупинення експлуатації будівлі, має здійснюватися з дотриманням рівноваги між здійсненням контролю за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки і використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано. Крім того, скаржник зазначає, що на дату подання касаційної скарги відповідачем усунуто всі порушення, які стали підставою для звернення позивача до суду з вимогами про застосування до Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації корпусу № 18.
Позиція інших учасників справи
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т. Г. (судді-доповідача), Мороз Л. Л., Стеценка С. Г. від 09.08.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09.10.2020 № 1950/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/10169/18 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 06.10.2020 ухвали № К/9901/21541/19 про відведення судді-доповідача Стрелець Т. Г. та суддів Мороз Л. Л., Стеценка С. Г. від розгляду матеріалів касаційної скарги Інституту електрозварювання ім. Є.О. Патона Національної Академії наук України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 у справі № 826/10169/18.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-оповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/10169/18.
Ухвалою Верховного Суду від 23.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", з урахування Постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 "Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю) на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", наказу МВС України від 02.11.2015 № 133, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за № 1467/27912, Положення про Головне управління ДСНС України у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04.02.2013 № 3 та наказів Державної регуляторної служби України від 16.11.2017 № 139 "Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік", ДСНС України від 24.11.2017 № 62 "Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю)", ГУ ДСНС у м. Києві було видано наказ від 16.03.2018 № 158 "Про проведення планових перевірок" (далі - Наказ № 158), яким наказано у період з 16.04.2018 по 27.04.2018 провести планову перевірку Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України (код ЄДРПОУ 05416923), розташованого за адресами: вул. Казимира Малевича, 11, 13, 15, 17, вул. Антоновича, 56, 58, 60, 62, 62-6, 66, 68, 69 в Голосіївському районі м. Києва, щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
Повідомлення від 29.03.2018 №30/273 про проведення планової перевірки 04.04.2018 вручено заступнику головного інженера ОСОБА_1 .
На підставі Наказу № 158 видано посвідчення на проведення перевірки від 30.03.2018 № 578.
Перед початком здійснення перевірки державним інспектором надано/пред`явлено заступнику головного інженера ОСОБА_1 посвідчення від 30.03.2018 № 578, що підтверджується відповідною відміткою та службове посвідчення.
Під час здійснення перевірки встановлено, що Інститутом електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України експлуатується приміщення з порушенням правил та норм пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей, а саме:
1. Приміщення не обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси № 7-А, 8-А, 9-А, 10, корпус № 18 поверхи -1, 4, 5, лабораторний корпус № 1, ЕП).
2. Усі приміщення крім коридорів не дообладнані (сертифікованою) системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси № 1, 2, 3-А, 3-Б, 6).
3. Приміщення та територія не обладнані системою оповіщення про пожежу та гучномовним зв`язком (корпуси № 6, 7, 7-а, 8, 8-а, 9-а, 10, 15 лабораторний корпус № 1, ЕП).
4. Не надано акт перевірки відповідності систем протипожежного захисту відповідно додатку И ДБН 8.2.5-56:2014 (корпус 18 поверх 2, 3).
5. Приміщення архіву не обладнано автоматичною системою пожежогасіння відповідно до Додатку А Таблиця А.1 п. 4.6 ДБН В. 2.5-56- 2014 (корпус № 4 кімната 1704).
6. Сигнал від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації не виведений на пульт централізованого пожежного спостереження у відповідності до п. 5.8. ДБН В.2.5-56-2014.
7. Не проведено замір опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (корпуси № 7-А, 8, 8-А, 9-А, 10, ЕП).
8. Відгалужувальні та з`єднувальні коробки не закриті кришками з негорючих важкогорючих матеріалів (лабораторний корпус № 1, відділ 87).
9. Допускається здача в оренду приміщень без реєстрації декларацій відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (з позитивним висновком за результатами оцінки (експертизи протипожежного стану приміщень (корпуси 1, 2, 3-б, 4, 6, 7, 8, ЕП, 12, 15, 18).
10. Лінії живлення до кожного побутового кондиціонера, групи кондиціонерів не забезпечені автономним пристроєм електричного захисту незалежно від наявності захисту на загальній лінії, яка живить групу кондиціонерів.
11. Під час експлуатації побутових кондиціонерів допускається використання як опорні конструкції горючі елементи конструкцій рам замість монтажних кріплень заводського виготовлення або інших металевих конструкцій при встановленні кондиціонера у віконному отворі (корпус № 3 відділ 43 кімната 205 А, 205 б, відділ № 26 кімната 215, 217, 221).
12. Приміщення не в повній мірі забезпечені згідно з вимогами ДБН В.1.1-7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", ДБН В.2.5-23-2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення" світлові покажчики "Вихід" (Корпус ЕП).
13. Сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням відповідно до вимог ДБН В.1.1-7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", ДБН В.2.5-2.3-2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення" та Правил улаштування електроустановок (далі - ПУЕ). Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися настанням сутінків у разі перебування в будинку людей.
14. Шляхи евакуації захаращені матеріальними цінностями (корпус 4, 2 поверх, корпус кімната 411-413, корпус № 8 кімната 232).
15. З приміщень 2, 3, 4 поверху відсутній другий евакуаційний вихід відповідно до п. 5.13. ДБН В.1.1-7-2002 (корпус № 18).
16. Не забезпечено роботу ліфтів в режимі "Пожежна небезпека", що включає зупинку технологічного устаткування, вимкнення ліфтів, підйомників у відповідності до п. 7.6.6 ДБН В.2.2-9-2009.
17. Коридори, довжина яких перевищує 24 м не обладнано системою димовидалення або світловими карманами (ширина світлового кармана повинна бути не менше половини його глибини, ширина прилеглого коридору при цьому не враховується), у відповідності до п. п. 8.3.1, 8.3.3., 8.3.5. ДБН В.2.2-9-2009 (корпус № 2).
18. Коридори завдовжки більше 60 м не розділені протипожежними перегородками 2-го типу, розташовані на відстані не більше 60 м одна від одної та від торців коридору у відповідності до п. 9.14 ДБН В.2.2-9-2009 (корпуси № 2, 6).
19. На сходовій клітці встановлені прилади опалення, на висоті менше 2,2 м. (корпус № 2).
20. Допускається улаштування на шляхах евакуації порогів, які перешкоджають вільній евакуації людей (корпус № 1, № 2, 18, ЕП).
21. Допускається улаштування на сходових маршах присхідців різною висотою відповідно до п. 7.3.9 ДБН В.1.1-7-2016 (корпус 18, 4-5 поверх ).
22. Допускається зняття пристроїв для самозачинення дверей сходових клітин (корпус № 7).
23. Двері електрощитових не виконані протипожежними з межею вогнестійкості не менше 30 хвилин відповідно до п. 6.2 ДБН В.1.1-7-2016.
24. Дерев`яні конструкції горища не оброблено вогнезахисною сумішшю (корпус № 1);
25. 3ʼєднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів виконано не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів.
26. Допускається експлуатація тимчасових дільниць електромереж.
27. Стаціонарні зовнішні пожежні сходи будівлі не пофарбовані.
28. Блоки серверів на (шафи з електричним та електронним обладнанням) тощо, не обладнані автономними модульними установками локального пожежогасіння відповідно до Додатку А Таблиця А.2 п. 13.1 ДБН В.2.5-56-20114 (корпус № 7, поверх 7).
29. Пожежні крани-комплекти не в повній мірі укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметру та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (корпус № 2, 6, ЕП Автозал).
30. Пожежні плоскоскладальні рукава не складені в "гармошку" або подвійну скатку, та не приєднані до крана та ствола і не рідше одного разу на шість місяців не перекантований наново (корпус 18).
31. Пожежні кран-комплекти, які розміщені у навісних шафках, не мають отворів для провітрювання.
32. Не всі приміщення в повній мірі забезпечені первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку згідно з Типовими нормами належності вогнегасників, затвердженими наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 02.04.2004 № 151.
33. В складських приміщеннях допускається складування навалом (корпус 15).
34. В складських приміщеннях допускається складування матеріалів з різними пожежонебезпечними фізичко-хімічними властивостями (корпус 15).
35. Для приміщення складу не визначено категорію щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки, а також клас зони (корпус 15).
36. В повному обсязі не проведено навчання керівного складу підприємства і фахівців, діяльність яких пов`язана з організацією і здійснення заходів з питань цивільного захисту.
37. Не забезпечено працюючий персонал об`єкту засобами індивідуального захисту органів і дихання згідно діючих нормативних актів.
38. Відсутні формуляри фільтровентиляційних агрегатів.
39. Не проведено технічне обслуговування захисно-герметичних дверей.
40. Не проведено перевірку захисної споруди ЦО на герметичність.
41. Не забезпечено щорічний огляд санітарно-епідеміологічними органами ємкостей для питної води для захисних споруд з оформленням акту.
42. Не проведено технічну перевірку фільтрів поглиначів захисної споруди.
43. Не поновлений список сигналів сповіщення цивільного захисту.
44. Відсутня конструкція щодо використання засобів індивідуального захисту.
45. Не проведено поточний ремонт ЗСЦЗ № 105093, 105094.
За результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки позивачем складено акт від 27.04.2018 № 31 (далі - Акт № 31).
Крім того, позивачем складено протокол КИ № 136101 від 03.05.2018 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Примірник Акту № 31 отримав заступник головного інженера Закурдаєв В. І. 27.04.2018, не вказавши в ньому жодних зауважень.
Вважаючи дані порушення такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: м. Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що під час розгляду справи, Інститут електрозварювання ім. О. Є. Патона Національної академії наук України звернувся з листом до ГУ ДСНС у м. Києві, в якому просив провести позапланову перевірку корпусу № 18, яка була здійснена позивачем, та за результатами якої складено акт від 16.11.2018 № 134 (далі - Акт № 134), в якому зафіксовано 5 порушень, а саме:
1. Приміщення не обладнані автоматичною системою пожежної сигналізації.
2. Сигнал від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації не виведений на пульт централізованого пожежного спостереження.
3. Допускається здача в оренду приміщень без реєстрації декларацій відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки.
4. Сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням.
5. Не забезпечено роботу ліфтів в режимі "Пожежна небезпека", що включає зупинку технологічного устаткування, вимкнення ліфтів, підйомників.
За результатами повторної перевірки позивач зазначив, що порушення, наведені в Акті № 134 не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі виникнення, та створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють, перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння пожежі, у разі її виникнення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування (в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.