ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 420/5005/19
провадження № К/9901/13464/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.11.2019 (суддя Стефанов С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2020 (головуючий суддя Стас Л.В., судді Турецька І.О., Шеметенко Л.П.)
у справі № 420/5005/19
за позовом Колективного підприємства "БУДОВА"
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - головного спеціаліста інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Лисого Сергія Олександровича
про визнання протиправними дій з проведення позапланової перевірки, визнання протиправними та скасування постанови від 07.08.2019 №052/19/388-вих. та припису від 26.07.2019
І. РУХ СПРАВИ
1. Колективне підприємство "БУДОВА" звернулося з позовною заявою до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якій просило:
- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з проведення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 19.07.2019 № 001388;
- визнати протиправною та скасувати постанову Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 07.08.2019 №052/19/388-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
- визнати протиправним та скасувати припис Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019.
2. Позовні вимоги обґрунтовані відсутністю компетенції у відповідача на проведення позапланової перевірки на об`єкті на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих будівельних робіт, оскільки електронне звернення, яке було підставою проведення перевірки, вказувало на порушення законодавства про тишу, та безпосередньо стосується повноважень Держпродспоживслужби в Одеській області.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28.11.2019 у справі №420/5005/19, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2020, позов задоволено.
4. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.11.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2020 у справі № 420/5005/19 і направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 19.07.2019 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради було видано наказ від 19.07.2019 №01-13/323 ДАБК про проведення позапланової перевірки на об`єкті: Будівництво житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним гаражем за адресою: АДРЕСА_1 . Предметом перевірки зазначено дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Підставою позапланової перевірки стало електронне звернення ОСОБА_1 від 01.07.2019 №37-С2-39867, яке надійшло 12.07.2019 на електронну адресу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради. В зверненні ОСОБА_1 зазначила, що біля її дому веде будівництво компанія "Будова", яка порушує Закон України "Про тишу". Зазначена адреса АДРЕСА_2 .
7. 22.07.2019 та 26.07.2019 головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Лисим С.О. було здійснено виїзд на об`єкт будівництва за адресою, АДРЕСА_1. За результатом зазначених виїздів 26.07.2019 складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
8. 26.07.2019 головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Лисим С.О. було видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил з вимогою: забезпечити безперешкодний доступ посадових осіб Управіння державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради для здійснення позапланової перевірки дотримання Колективним підприємством "БУДОВА" вимог містобудівного законодавства за адресою: АДРЕСА_1, а також надати документацію, необхідну для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю за даною адресою до 09.08.2019.
9. Протоколом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.07.2019 встановлено здійснення Колективним підприємством "БУДОВА" правопорушення передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та зазначено що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 07.08.2019 об 11:00 у приміщені Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради за адресою: м.Одеса, вул. Черняховського, 6.
10. Листом від 30.07.2019 №01-17/285гл Управліням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради повідомлено позивача про порушення положень п.1 ч.3 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пп.1 п.11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553. В додатках до зазначеного листа позивачу було направлено: акт про недопущення посадових осіб від 26.07.2019, протокол про правопорушення у сфері містбудівної діяльності від 26.07.2019, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26.07.2019.
11. 07.08.2019 відповідачем розглянуто матеріали справи про правопорушення у сфері мустобудівної діяльності та прийнято постанову від 07.08.2019 №052/19/388-вих., якою визнано Колективне підприємство "БУДОВА" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 60210, 00 грн.
12. На підставі того самого наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 19.07.2019 №01-13/323 ДАБК та того самого електронного звернення ОСОБА_1 від 01.07.2019 за №37-С2-39867 відповідачем було проведенно позапланову перевірку замовника будівництва - Товариства з обмеженою відповідальністю "ДІА-ЛЕКС" на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. При цьому за результатом здійснення позапланового заходу головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Лисим С.О. 26.07.2019 також складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил з вимогою: забезпечити безперешкодний доступ посадових осіб Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради для здійснення позапланової перевірки дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "ДІА-ЛЕКС" вимог містобудівного законодавства за адресою : АДРЕСА_1, та зобов`язано надати документацію, необхідну для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю за вказаною адресою до 09.08.2019; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.07.2019 - встановлено здійнення Товариством з обмеженою відповідальністю "ДІА-ЛЕКС" правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та зазначено, що розгляд справи правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 02.08.2019 о 15:00 у приміщені Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради за адресою: м.Одеса, вул. Черняховського, 6.
13. 02.08.2019 відповідачем, розглянуто матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та прийнято постанову №051/19/383-вих., якою визнано Товариство з обмеженою відповідальністю "ДІА-ЛЕКС" винним у вчиненні правопорушення передбаченого п.2 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 60210, 00 грн.
14. Не погоджуючись з діями Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки Колективного підприємства "БУДОВА" на підставі направлення про здійснення позапланового заходу від 19.07.2019 №001388, з приписом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019 та постановою про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2019 №052/19/388-вих., позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та інстанції керувалися тим, що предметом перевірки позивача стали інші питання, ніж ті, необхідність перевірки яких зазначена у зверненні ОСОБА_1 від 01.07.2019 №37-С2-39867, тому відповідачем протиправно розпочато перевірку, у посадової особи Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради не було підстав для складання акту, винесення та вручення працівнику Колективного підприємства "БУДОВА" припису про усунення порушень законодавства шляхом забезпечення безперешкодного доступу посадових осіб Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до проведення перевірки на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_2 в термін до 09.08.2019, а також притягнення до відповідальності на підставі протиправних висновків, викладених у акті про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва підприємства будівельної галузі, для виконання покладених на них функцій від 26.07.2019.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. У касаційній скарзі як на підставу для касаційного оскарження відповідач посилався на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, на невідповідність висновків суду апеляційної інстанції позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 08.05.2018 у справі №815/1540/14.
17. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновку, що відповідачем протиправно розпочато перевірку, посилаючись на зазначення у зверненні фізичної особи про порушення тиші, та ігноруючи зазначення про здійснення будівництва позивачем. При цьому суди не об`єктивно оцінили суть самого порушення.
18. За посиланням відповідача, суди помилково застосували до спірних правовідносин положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки сфера його дії не поширюється на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
19. Скаржник вважає, що судами не враховано того, що свідки в судовому засіданні підтвердили, що в зверненні громадянина міститься зазначення про будівництво, та вказане питання, чи має забудовник на це право. Посилання судів на те, що звернення стосується виключно тиші - є надмірним формалізмом.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного обґрунтованого висновку щодо відсутності законодавчо передбачених підстав для проведення відповідачем вказаного позапланового заходу та про те, що, фактично відповідач після отримання електронного звернення ОСОБА_1 щодо перевірки питання порушення тиші, не врахував положень Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" та діяв поза межами своїх повноважень та не в спосіб передбачений законодавством України.