ПОСТАНОВА
Іменем України
10 листопада 2020 року
Київ
справа №818/1000/17
адміністративне провадження №К/9901/11209/19
Верховний Суд у складі колегії суддів судді-доповідача Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В., Коваленко Н.В.
при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.
за участю:
представників позивача Сивенка В.М., Стазілова В.П.
представників відповідача Матвіїва А.П., Мигаль Х.О., Сєдєлової Т.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 818/1000/17
за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство агрофірма "Надія" інституту сільського господарства Північного сходу Національної академії аграрних наук України"
до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, Головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Матвіїв А.П.
про визнання дій протиправними та скасування припису,
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року (прийняте у складі головуючого судді Савицької Н.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (постановлену у складі колегії: головуючого судді Донець Л.О., суддів Гуцала М.І., Бенедик А.П.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2017 року Державне підприємство "Дослідне господарство агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного сходу національної академії аграрних наук України" (далі - позивач, ДП "ДГ Агрофірма "Надія") звернулось до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Сумській області, відповідач 1), Головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ГУ Держгеокадастру у Сумській області Матвіїв А.П. (далі - Головний спеціаліст, відповідач 2), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просить:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Сумській області щодо проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області;
- скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Сумській області № 7/0/92-17-ДК/0115Пр/03/01/-17 від 26 червня 2017 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ДП "ДГ Агрофірма "Надія" є правонаступником в частині землі, майна, майнових прав і зобов`язань державного підприємства "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Національної академії аграрних наук України" і у його постійному користуванні знаходяться землі загальною площею 3944,2297 га, що встановлено постановою Сумського окружного адміністративного суду від 4 вересня 2017 року у справі № 818/1066/17, яка набрала законної сили 20 листопада 2017 року. Відтак, позивач вважає, що винесений Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області припис порушує охоронюваний законом інтерес позивача щодо земельних ділянок загальною площею 3575,07 га. Крім того, позивач звернув увагу на те, що перевірка, за результатами якої винесено оскаржуваний припис, була проведена за відсутності представників ДП "ДГ Агрофірма "Надія" та за відсутності повноважень у головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах Управління з контролю за використанням та охороною земель на території Перехрестівської сільської ради. Позивач зазначив також, що ним неодноразово вживалися заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на спірні земельні ділянки, а тому останній мав обґрунтовані сподівання та очікування на отримання їх у постійне користування, у встановленому законом порядку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис відповідача № 7/0/92-17-ДК/0115Пр/03/01/17 від 26 червня 2017 року. У задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновок відповідача про самовільне використання позивачем земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності площею 3294,00 га на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області є необґрунтованим, тому припис відповідача підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ГУ Держгеокадастру у Сумській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволення позовних вимог та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову повністю.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 22 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 818/1000/17, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Сумській області.
Ухвалою Верховного Суду від 17 вересня 2020 року призначено касаційний розгляд справи № 818/1000/17 у відкритому судовому засіданні на 6 жовтня 2020 року.
Протокольною ухвалою Верховного Суду від 6 жовтня 2020 року оголошено перерву у розгляді справи до 10 листопада 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що відповідно до частини п`ятої статті 7 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність" землекористування та реалізація прав власника земельних ділянок, у тому числі набуття відповідних прав на землю, здійснюється науковими установами відповідно до земельного законодавства. Земельні ділянки передаються державним і комунальним науковим установам у постійне користування у порядку, передбаченому Земельним кодексом України (ЗК України). Скаржник зазначає, що положеннями ЗК Української РСР 1970 року, чинними на момент утворення наукової установи, та ЗК України у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного припису, передбачено, що право користування земельною ділянкою засвідчується державним актом на право користування землею. У зв`язку з цим скаржник вважає, що оскільки у позивача відсутні державний акт на право користування земельною ділянкою або інші правовстановлюючі документи на спірну земельну ділянку, то суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про протиправність оскаржуваного припису.
У листопаді 2020 року від скаржника надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області під час винесення оскаржуваного припису діяло правомірно, оскільки підстави, на які посилається позивач та які, на думку скаржника, необґрунтовано прийняті до уваги судами попередніх інстанцій, не доводять факту перебування спірної земельної ділянки у постійному користуванні позивача, оскільки в останнього відсутні будь-які правовстановлюючі документи, визначені ЗК України.
Від ДП "ДГА "Надія" надійшов відзив на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Сумській області, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повним з`ясуванням обставин справи, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів встановлено, що 13 грудня 1991 року Українською академією аграрних наук прийнято наказ № 303 "Про перейменування радгоспу імені Леніна Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції в дослідне господарство імені Леніна Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції".
Наказом № 16 від 21 лютого 2001 року дослідне господарство імені Леніна Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції перейменовано в дослідне господарство "Агрофірма "Надія" Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції.
16 червня 2017 року державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Держгеокадастру - головним спеціалістом відділу з організації позапланових перевірок про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Геращенком Т.В., державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах Управління з контролю за використанням та охороною земель Матвіївим А.П., державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Погрібним О.А. складено акт № 7-ДК/2/АП/09/01-17, яким зафіксовано порушення, зокрема, ДП "ДГА "Надія" вимог статей 162, 211 ЗК України.
Приписом № 7/0/92-17-ДК/0115Пр/03/01/-17 від 26 червня 2017 року зобов`язано ДП "ДГА "Надія" у строк до 26 липня 2017 року звільнити земельні ділянки, що самовільно використовуються, або надати документи, що підтверджують право користування земельними ділянками.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ГУ Держгеокадастру у Сумській області та його посадових осіб у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, ЗК України, Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій оскаржуються у частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним та скасування припису відповідача № 7/0/92-17-ДК/0115Пр/03/01/17 від 26 червня 2017 року, та виходячи з меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів перевіряє правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій саме у цій частині.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до статті 1 ЗК (тут і далі - у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного припису) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується.
Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Відповідно до пункту г частини першої статті 15 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належить, зокрема, забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель.
Статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Згідно із статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Згідно з пунктом а частини першої статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Статтею 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведення перевірок.
Відповідно до частини першої статті 10 цього ж Закону державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.