ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 1640/2764/18
адміністративне провадження № К/9901/11438/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Миргородської міської ради Полтавської області
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (головуючий суддя - Спаскіна О.А., судді: Кононенко З.О., Калиновський В.А.)
у справі №1640/2764/18
за позовом Миргородської міської ради Полтавської області
до Миргородської районної ради Полтавської області
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2018 року Миргородська міська рада Полтавської області звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Миргородської районної ради Полтавської області від 22 грудня 2017 року №27 "Про затвердження Статуту Миргородської центральної районної лікарні в новій редакції".
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що приймаючи спірне рішення районна рада фактично позбавила Миргородську міську раду можливості отримувати передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Податковим кодексом України та Бюджетним кодексом України доходи у вигляді податку на доходи фізичних осіб, які перераховуються до бюджету об`єднаної територіальної громади за місцем реєстрації юридичної особи Миргородської ЦРЛ та які були прогнозовані при формуванні та прийнятті бюджету на 2018 рік (прогнозовані надходження ПДФО в 2018 року від Миргородської ЦРЛ - 4081000 грн). Також приймаючи спірне рішення районна рада грубо порушила вимоги Цивільного кодексу України та іншого чинного законодавства, оскільки Миргородська ЦРЛ знаходиться на території міста і місце розташування не змінювала, всі її працівники користуються благами, створеними за рахунок коштів, які надходять в міський бюджет від юридичних та фізичних осіб платників податків. Поряд з цим, проект спірного рішення в порушення приписів статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" взагалі не оприлюднювався та не був внесений в порядок денний роботи сесії Миргородської райради, що свідчить про порушення процедури його прийняття.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Миргородської районної ради Полтавської області від 22 грудня 2017 року №27 "Про затвердження Статуту Миргородської центральної районної лікарні в новій редакції".
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
5. Не погоджуючись з вказаною постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами встановлено, що 13 грудня 2017 року головою Миргородської районної ради Полтавської області Яринич Л.М. винесено розпорядження №35 "Про скликання тридцятої сесії районної ради сьомого скликання". Вказаним розпорядженням сесія скликана на 22 грудня 2017 року на 09:00 в залі засідань районної ради, на розгляд сесії внесені питання згідно переліку.
7. Вказане розпорядження опубліковане у випуску громадсько-політичної газети Миргородщини "Прапор перемоги" за 15 грудня 2017 року.
8. У подальшому, листом від 20 грудня 2017 року №3220/01-38 Миргородська районна державна адміністрація Полтавської області звернулася до голови Миргородської районної ради Полтавської області Яринич Л.М. з проханням внести на розгляд сесії районної ради питання про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ у новій редакції.
9. У пояснювальній записці необхідність внесення змін до Статуту Миргородської ЦРЛ заступник голови Миргородської райдержадміністрації Гуржій О.В. пояснив тим, що у 2015, 2016, 2017 роках з районного бюджету для належного функціонування Миргородської ЦРЛ було додатково виділено кошти в сумі 44147421 грн, тоді як з бюджету м. Миргород за ці роки було виділено для лікарні кошти в сумі 3758345 грн. Враховуючи, що у 2018 році для забезпечення функціонування Миргородської ЦРЛ необхідно додатково виділити коштів з районного бюджету близько 11 млн грн, основним джерелом для наповнення якого є податок на доходи фізичних осіб, заступник голови просив внести на сесію питання щодо викладення Статуту Миргородської ЦРЛ у новій редакції (зареєструвати місцезнаходження закладу за адресою: Миргородський район, с. Попівка, вул. Центральна, 83). Це дасть додаткові надходження до районного бюджету з метою забезпечення належного та безперебійного функціонування медичних закладів, засновником яких є Миргородська районна рада та які перебувають в управлінні Миргородської районної державної адміністрації.
10. На розширеному засіданні Президії районної ради сьомого скликання 21 грудня 2017 року голова районної ради повідомив, що після видання ним розпорядження про скликання чергової тридцятої сесії районної ради сьомого скликання до початку засідання Президії надійшло ряд подань від райдержадміністрації щодо включення в порядок денний ще деяких питань.
11. Як наслідок, голова районної ради запропонував узгодити порядок денний пленарного засідання сесії, в тому числі з включенням до нього й питання "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції", та прийняти рішення про внесення на розгляд пленарного засідання сесії проектів рішень.
12. За наслідками роботи розширеного засідання Президії районної ради сьомого скликання 21 грудня 2017 року, схвалено внесення на розгляд тридцятої сесії районної ради сьомого скликання 22 грудня 2017 року серед інших й питання "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції", що підтверджується протоколом розширеного засідання Президії районної ради.
13. Відповідно до протоколу тридцятої сесії сьомого скликання Миргородської районної ради від 22 грудня 2017 року, заступник голови райдержадміністрації Гуржій О.В. виступив з проханням затвердити Статут Миргородської ЦРЛ в новій редакції, що пов`язано з необхідністю перереєструвати Миргородську ЦРЛ, як юридичну особу, із реєстрації в м. Миргород на реєстрацію в с. Попівка Миргородського району. В результаті оголошення головою районної ради Яринич Л.М. проекту рішення з даного питання та пропозиції запропонований проект рішення прийняти за основу та в цілому, депутатами ухвалено позитивне рішення.
14. Таким чином, 22 грудня 2017 року тридцятою сесією сьомого скликання Миргородської районної ради прийнято рішення №27 "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції".
15. Зазначене рішення оприлюднене на офіційному веб-сайті Миргородської районної ради, про що свідчать скрін-шоти сторінок з веб-сайту.
16. Після прийняття на сесії районної ради рішення від 22 грудня 2017 року №27 реєстратором Миргородської міської ради проведено реєстрацію Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції, внесені відповідні зміни до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань із зазначенням місцезнаходження юридичної особи: 37633, Полтавська область, Миргородський район, с. Попівка, вул. Центральна, 83.
17. Позивач, не погодившись з рішенням тридцятої сесії сьомого скликання Миргородської районної ради від 22 грудня 2017 року №27 "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції", звернувся до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов висновку про порушення відповідачем процедури оприлюднення проекту спірного рішення, у зв`язку з чим, таке рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
19. Так, за змістом пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
20. Спірне рішення не є внутрішньоорганізаційним актом суб`єкта владних повноважень - Миргородської районної ради та нормативний припис частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не містить положень про необхідність оприлюднення проектів рішень, які підлягають саме громадському обговоренню.
21. За висновком суду, частина третя статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" поглинає за змістом пункт 2 частини першої цієї статті щодо "проектів рішень". Тобто, за 20 днів оприлюдненню підлягають всі проекти нормативно-правових актів, а також всі проекти інших рішень органу місцевого самоврядування (зокрема індивідуально-правові акти), незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню - якщо інше не передбачено законом.
22. Суд першої інстанції, вважав за необхідне відмітити, що в частині третій статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не передбачено винятків щодо вимоги оприлюднення проектів рішень за 20 робочих днів до дати їх розгляду. Однак, відхилення від 20-денного строку можливе, але виключно у випадках, коли інші закони встановлюють інші терміни або сформульовані таким чином, що їх неможливо виконати з дотриманням цього правила.
23. Крім того, як зазначив суд, відповідач спірним рішенням позбавив Миргородську міську раду можливості отримання, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Податковим кодексом України та Бюджетним кодексом України, доходів у вигляді податку на доходи фізичних осіб, які враховані позивачем при формуванні та прийнятті бюджету територіальної громади на 2018 рік.
24. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову виходив з того, що Миргородська ЦРЛ є підприємством районного підпорядкування, засновником і власником якого в спільних інтересах територіальних громад сіл і селищ району є районна рада, а органом управління, згідно делегованих районною радою повноважень - Миргородська районна державна адміністрація. Приймаючи вказане рішення районна рада, як власник і управлінець (через райдержадміністрацію) центральної районної лікарні діяла в рамках внутрішньо - організаційних відносин із підлеглою структурою.
25. Зазначені відносини ніяким чином не стосуються ні Миргородської міської ради, ні міської громади, яку вона представляє, ні пересічних громадян чи інших суб`єктів, які не перебувають у сфері відносин між власником (засновником) та підлеглою юридичною особою.
26. Отже, спірне рішення носить виключно внутрішньо-організаційний характер і регулює відносини районної ради та Миргородської ЦРЛ, а також, опосередковано, Миргородської РДА, як органу управління Миргородською ЦРЛ, за поданням якого і було прийнято районною радою рішення.
27. Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що спірне рішення не стосується безпосередньо позивача, а породжує права та обов`язки для третіх осіб по справі, зокрема, для Міської ЦРЛ.
28. Крім того, проект спірного рішення не підлягав оприлюдненню, оскільки є внутрішньо організаційним актом та відповідно до пункту 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996 не підлягав громадському обговоренню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
29. У своїй касаційній скарзі, не погоджуючись з рішенням апеляційної інстанції скаржник зазначає, що спірне рішення протиправно породжує, змінює та припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, а саме змінило порядок сплати податків з міського бюджету до району, як наслідок порушено охоронюваний законом інтерес територіальної громади міста Миргорода.
30. Стверджує, що затвердження статуту комунального підприємства не може бути внутрішньо організаційним актом, оскільки за своєю природою статут є організаційно-правовим документом, а отже підлягає обов`язковому оприлюдненню.
31. Зокрема зазначає, що апеляційний суд не врахував, що стосовно оприлюднення інформації, визначеної статтею 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", то відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню.
32. Вважає, що оскільки місцеві ради є публічними органами, то їхня відкритість у відносинах із громадянами та громадськими організаціями, які їх представляють, прозорість у прийнятті рішень, без сумніву, повинні бути пріоритетними.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
34. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.