ПОСТАНОВА
Іменем України
12 листопада 2020 року
Київ
справа №420/7870/19
адміністративне провадження №К/9901/6086/20
адміністративне провадження №К/9901/7710/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В
судді: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області та Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року (головуючий суддя - Цховребова М.Г.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року
(головуючий суддя -Димерлій О.О., судді: Єщенко О.В.,Танаслогло Т.М.)
у справі №420/7870/19
за позовом ОСОБА_1
до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області, Одеської державної адміністрації, голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо схвалення проекту Рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" відносно об`єднання з селом Нова Дофінівка та селом Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області;
- визнати незаконними та скасувати:
- висновок Одеської обласної державної адміністрації "Щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання" від 20 грудня 2019 року стосовно добровільного об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області;
- Розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації №1535/А-2019 від 20 грудня 2019 року;
- Рішення Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області від 21 грудня 2019 року, "Про добровільне об`єднання територіальних громад" відносно об`єднання з селом Нова Дофінівка та селом Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року задоволено заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову. Зупинено дію Рішення п`ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 року №1318-VII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. Зупинено дію Розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 року №1535/А-2019 "Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання" до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. Зупинено дію Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання, затвердженого розпорядженням обласної державної адміністрації 20 грудня 2019 року №1535/А-2019 до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. Заборонено Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови у встановленому законом порядку до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року ухвалу суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено частково. Зупинено дію Рішення п`ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 року №1318-VII"Про добровільне об`єднання територіальних громад" до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. Зупинено дію розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 року №1535/А-2019 "Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання" до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. У задоволенні іншої частини заяви про забезпечення позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з такими рішеннями Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області та Новодофінівська сільська рада Лиманського району Одеської області звернулися до суду з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просили скасувати оскаржувані судові рішення, прийняти нову постанову якою відмовити позивачу у забезпеченні позову.
5. У відзивах на касаційні скарги позивач просив залишити їх без задоволення, а рішення судів без змін.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
6. Постановляючи ухвалу про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані позивачем висновок, розпорядження та рішення є фактичною та правовою підставою для вчинення посадовими особами відповідачів дій, зокрема, для звернення обласної державної адміністрації до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
7. Також суд виходив з того, що забезпечення позову є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж її застосування.
8. Крім того, відзначив, що в даному випадку, з урахуванням обставин справи, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення.
9. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що в даному випадку існують об`єктивні обставини, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж її застосування, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення, оскільки звернення обласної державної адміністрації до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку, як це передбачено частиною сьомою статті 7 Законом №157-VIII, передбачає призначення Центральною виборчою комісією України перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови (стаття 205 Виборчий кодекс України), що є початком виборчого процесу.
10. Водночас, суд апеляційної інстанції визнав надмірними та передчасними застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову, які полягають у зупиненні дії висновку Одеської обласної державної адміністрації "Щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання" від 20 грудня 2019 стосовно добровільного об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофіновка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили, і забороні Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови установленому законом порядку до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили.
11. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що наведені вище заходи забезпечення позову фактично дублюють один із заходів забезпечення позову - шляхом зупинення дії розпорядження №1535/А-2019 від 20 грудня 2019 року голови Одеської обласної держаної адміністрації "Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання" до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили.
12. Застосований захід забезпечення позову, на переконання апеляційного суду, відповідає і є співмірним заявленим позовним вимогам, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямований лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
13. Доводи касаційної скарги Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області є аналогічними обґрунтуванням апеляційної скарги, зокрема, наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не визначили в чому полягає істотне ускладнення чи неможливість виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав, інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду. Не вказано в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, не надано оцінки складності вчинення цих дій, не встановлено, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
14. Крім того, скаржник вказує, що сама лише незгода позивача із рішенням відповідачів та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.
15. Також серед іншого скаржник зазначив, що суд першої інстанції застосував захід забезпечення позову у вигляді заборони Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови. Суд апеляційної інстанції хоча і відмовив позивачу у задоволенні такого заходу забезпечення позову, проте зазначив, що суд першої інстанції не допустив порушення норм процесуального прав, в тому числі частини четвертої статті 151 КАС України, з чим скаржник не погоджується.
16. У касаційній скарзі Новодофінівська сільська рада Лиманського району Одеської області зазначила, що наведені в постанові апеляційного суду висновки, не ґрунтуються на вимогах закону, та не відповідають завданням адміністративного судочинства.
17. Скаржник зазначив, що при вирішенні питання про забезпечення позову апеляційний суд, який підтримав висновки суду першої інстанції, повинен був дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів, відповідно до правових позицій Верховного Суду, які судами безпідставно не було застосовано.
18. Крім того, суд апеляційної інстанції, який погодився з основними висновками суду першої інстанції, не врахував, що позивач - фізична особа, яка не уповноважена представляти інтереси територіальної громади ані в цілому, ані її частини, що забезпеченням позову нехтуються інтереси і завдається суттєва та невиправдана шкода територіальним громадам, які об`єдналися в Фонтанську сільську об`єднану територіальну громаду, і послідовно у визначений Законом строк виявили намір сформувати органи місцевого самоврядування об`єднаної громади задля виконання покладених на них Законом функцій.
19. На думку скаржника, зупинивши оспорюване рішення та розпорядження, апеляційний суд всупереч інтересам територіальних громад зупинив на невизначений строк завершення об`єднавчого процесу в частині формування єдиних органів місцевого самоврядування і обрання сільського голови.
20. Апеляційний суд проігнорував правову позицію Верховного Суду викладену скаржником в апеляційній скарзі, щодо врахування збалансованості інтересів жителів інших територіальних громад, які задіяні в процедурі об`єднання територіальних громад.
21. Крім того, апеляційний суд не звернув уваги, що мотивувальна частина ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову містить лише загальні фрази і по суті не містить оцінки доказів на підтвердження поданої заяви, не містить належного обґрунтування співмірності, оцінки співвідношення прав, про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для відповідачів та усіх заінтересованих осіб.
22. Суд апеляційної інстанції фактично повторно розглянув доводи заяви про забезпечення позову і погодившись з висновком суду першої інстанції, ухвалив рішення по суті заяви про забезпечення позову, замість того щоб розглянути доводи апеляційної скарги і перевірити законність оскаржуваної ухвали.
23. У відзивах на касаційні скарги відповідачів позивач не погоджується з ними, просить залишити касаційні скарги без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
25. Положеннями статті 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
26. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
27. Відповідно до частин першої та другої статті 151 КАС України (в редакції на час постановлення ухвали про забезпечення позову) позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
28. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб..
29. Підстави забезпечення позову, визначенні статтею 150 КАС України, є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.