ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 816/4302/14
адміністративне провадження № К/9901/19626/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №816/4302/14
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа - Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області, про скасування наказу про звільнення та поновлення на публічній службі, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року (прийняте у складі колегії суддів: головуючого судді - Костенко Г.В., суддів: Супруна Є.Б., Бойка С.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Перцової Т.С., суддів: Жигилія С.П., Русанової В.Б.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. 03 листопада 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України), в якому просив:
1.1. визнати незаконним та скасувати наказ МВС України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року в частині звільнення полковника міліції ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ;
1.2. зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України поновити ОСОБА_1 на службі в органах внутрішніх справ на займаній посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що працюючи на посадах в органах внутрішніх справ, в тому числі, на посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області, позивач сумлінно виконував свої посадові обов`язки, відповідні докази містяться в матеріалах справи. Положення Закону України "Про очищення влади" неправомірно застосовані до нього, оскільки відповідачем не доведено наявності жодних порушень законодавства з боку позивача, ОСОБА_1 був звільнений лише в зв`язку з тим, що у визначений період часу займав певну посаду в органах внутрішніх справ.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 1979 року по 27 жовтня 2014 року проходив службу в органах внутрішніх справ України.
3.1. Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1434 о/с від 16 жовтня 2007 року ОСОБА_1 прийнято на службу в органи внутрішніх справ, зарахувавши в кадри МВС України зі спеціальним званням "полковник міліції" та призначено на посаду заступника начальника Управління МВС України в Черкаській області - начальника міліції громадської безпеки.
3.2. Наказом МВС України № 551 о/с від 31 березня 2010 року ОСОБА_1 призначено заступником начальника Головного управління МВС України в Черкаській області начальником міліції громадської безпеки.
3.3. Наказом МВС України № 726 о/с від 08 червня 2011 року ОСОБА_1 призначено заступником начальника Управління МВС України в Черкаській області начальником міліції громадської безпеки.
3.4. Наказом МВС України № 980 о/с від 04 листопада 2013 року відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено у відставку (зі зняттям з військового обліку) за п. 65 "а" (за віком) полковника міліції ОСОБА_1, заступника начальника Управління МВС України в Черкаській області начальника міліції громадської безпеки.
3.5. Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 209 о/с від 02 березня 2014 року прийнято знову на службу в органи внутрішніх справ, зарахувавши в кадри МВС України зі спеціальним званням "полковник міліції" та призначено ОСОБА_1 начальником Управління МВС України в Полтавській області.
3.6. Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 368 о/с від 21 березня 2014 року відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ призначено полковника міліції ОСОБА_1 виконуючим обов`язки начальника Управління МВС України в Полтавській області.
3.7. Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1625 о/с від 20 серпня 2014 року відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ призначено полковника міліції ОСОБА_1 начальником Управління МВС України в Полтавській області.
3.8. Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року полковника міліції ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Управління МВС України в Полтавській області на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" № 1682-VІІ від 16.09.2014 та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік).
3.9. Не погодившись із зазначеним наказом, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року, позов задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства внутрішніх справ України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року в частині звільнення полковника міліції ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" №1682-VІІ від 16 вересня 2014 року та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік).
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області з 28 жовтня 2014 року.
4.3. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області.
4.4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з протиправності оскаржуваного наказу про звільнення позивача, оскільки відповідачем не доведено факту вчинення позивачем в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, діянь, які у розумінні Закону № 1682-VІІ є підставою для звільнення особи із займаної посади. Перебування позивача на керівній посаді протягом періоду з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, саме по собі не є підставою для звільнення позивача.
IV. Касаційне оскарження
5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
5.1. Посилаючись на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач вказує про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду, зокрема, від 31 січня 2019 року №800/186/17 та від 03 червня 2020 року №817/3431/14.
5.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що при виданні наказу №2238 о/с від 27 жовтня 2014 року в частині звільнення полковника міліції ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ МВС діяло у спосіб, що визначено статтею 19 Конституції України та пунктами 2, 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1682-VII. ОСОБА_1 обіймав на момент звільнення з ОВС посаду начальника Управління МВС України в Полтавській області, яка підпадає під критерії здійснення очищення влади відповідно до Закону №1682-VII. При цьому ОСОБА_1 не надав до Міністерства жодних документів стосовно не застосування до нього заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону №1682-VII.
5.3. У зв`язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
8.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. За приписами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, людина, її права і свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні правовідносини.
10. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
11. Відповідно до частини другої статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
12. Пунктом 6 частини 1 статті 5-1 Кодексу законів про працю України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
13. Відповідно до статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
13.1. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина 2 статті 1 Закону № 1682-VII).
13.2. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина 3 статті 1 Закону № 1682-VII).
13.3. Відповідно до частини 5 статті 1 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною 3 або 4 цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.
13.4 Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина 8 статті 1 Закону № 1682-VII).
14. Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо, зокрема, начальницького складу органів внутрішніх справ.
15. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
16. Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
17. Згідно з частиною 1 та частиною 2 статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
18. Відповідно до Закону України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
19. Згідно з частиною 2 статті 21 та частини 1 статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
20. Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
21. Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
22. Згідно 3 статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
23. Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
24. Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року "Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості" (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
25. Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).
26. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
27. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
28. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті, поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
29. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
30. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));
- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
VI. Позиція Верховного Суду
31. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
34. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 було звільнено з посади начальника УМВС України в Полтавській області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на посаді більше одного року із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).
35. Водночас, ту посаду, за перебування на якій позивача звільнено, ОСОБА_1 обійняв задовго до того, як ОСОБА_3 став Президентом України, і не звільнився протягом року після його приходу до влади (звільнення відбулося 04 листопада 2013 року).
36. В свою чергу, на посаду начальника УМВС України в Полтавській області, з якої позивача було звільнено, ОСОБА_1 призначено після закінчення періоду, вказаного у пункті 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII (з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року), а саме - 02 березня 2014 року.
37. За результатами розгляду цієї справи суди першої та апеляційної інстанцій визнали обґрунтованими позовні вимоги та визнали звільнення ОСОБА_1 протиправним.
38. Верховний Суд, переглядаючи оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій, виходить з наступного.
39. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" (далі - Закон №1682-УІІ).
40. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-УІІ).
41. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-УІІ).