ПОСТАНОВА
Іменем України
12 листопада 2020 року
Київ
справа №260/943/19
касаційне провадження №К/9901/7105/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Чиркіна С.М.,
суддів Бевзенко В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року (головуючий суддя Гебеш С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року (головуючий суддя Шавель Р.М., судді: Кузьмич С.М., Довга О.І.) у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі - позивач або Держгеонадра) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" (далі - ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник", відповідач або надрокористувач), у якому просила:
припинити право на користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 листопада 2000 року № 2302, надане ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник".
2. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 18 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року, позов задовольнив, припинив право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 листопада 2000 року №2302, наданого ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник".
3. Ухвалою Верховного Суду від 24 березня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
4. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи, проведеного у зв`язку із звільненням у відставку судді - доповідача, визначений новий склад суду (головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Бевзенко В.М., Єзеров А.А.).
5. Ухвалою Верховного суду від 09 листопада 2020 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
6. Позовні вимоги позивач мотивував невиконанням відповідачем обов`язків з використання спеціального дозволу на користування надрами № 2302 від 13 листопада 2000 року з видобування андезито-базальтів в частині проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
7. Позивач зазначив, що наказом №438 від 23 грудня 2015 року щодо проведення систематичного аналізу Державного балансу запасів корисних копалин було зобов`язано Державне науково-виробниче підприємство "Державний інформаційний геологічний фонд України" спільно з Державною комісією України по запасах корисних копалин провести аналіз Державного балансу запасів корисних копалин України щодо подання на повторну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин. На виконання наказу №438 від 23 грудня 2015 року Державною комісією України по запасах корисних копалин було надано перелік родовищ, по яких термін затвердження запасів перевищує 5 років.
8. Позивач стверджує, що надрокористувач, у тому числі після зупинення дії спеціального дозволу № №2302, не надав підтверджуючих документів щодо проведення державної експертизи та оцінки запасів Вишківського родовища.
9. Також позивач стверджував, що відповідач не надав згоди на анулювання спеціального дозволу на користування надрами до Держгеонадр, а тому самостійно анулювати дозвіл позивач не має можливості.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 2302 від 13 листопада 2000 року з метою видобування андезито-базальтів, придатних для виробництва блоків та виготовлення облицювальних виробів з них, відходи придатні для виробництва щебеню будівельного і каменю бутового, строком на 20 (двадцять) років, продовжено строк дії з 13 листопада 2010 року до 13 листопада 2030 року.
11. Пунктом 4 статті 4 Угоди № 2302 від 11 січня 2011 року про умови користування надрами з метою видобування андезитів Вишківського родовища встановлені істотні умови користування ділянкою надр, зокрема встановлено обов`язок надрокористувача забезпечувати повноту раціонального, комплексного використання та видобування корисних копалин, охорону надр та довкілля в межах ділянки надр, наданої в користування, а також забезпечувати приведення порушених земель у стан, придатний для використання, відповідно до проекту рекультивації; дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами; використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; дотримуватися вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою; надавати в установленому порядку Міністерству охорони навколишнього природнього середовища України (далі -Мінприроди) інформацію щодо користування надрами; застосовувати прогресивні технології і техніку, що забезпечують повне, комплексне і раціональне вивчення надр та інші умови.
12. Статтею 8 зазначеної Угоди передбачено порядок здійснення контролю за виконанням умов Дозволу, відповідно до якої державний контроль за дотриманням правил і нормативів користування ділянкою надр, умов Дозволу, державний нагляд за веденням робіт на ділянці надр та їх використанню здійснює Мінприроди та його органи на місцях, органи місцевого самоврядування та відповідні заінтересовані центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи на містах в межах своєї компетенції. Надрокористувач зобов`язаний надавати органам зазначеним у підпункті 1 цієї статті необхідну для їх роботи інформацію, усні або на вимогу письмові пояснення з питань, що належать до компетенції цих органів; у разі виявлення порушень, відповідні органи мають право тимчасово зупинити провадження робіт, передбачених Дозволом, до усунення цих порушень, а також ініціювати перед Мінприроди питання зупинення, поновлення та анулювання Дозволу.
13. Наказом №438 від 23 грудня 2015 року "Щодо проведення систематичного аналізу Державного балансу запасів корисних копалин" (далі - наказ № 438) Держгеонадра, в межах наявних повноважень, з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, зобов`язала Державне науково-виробниче підприємство "Державний інформаційний геологічний фонд України" спільно з Державною комісією України по запасах корисних копалин провести аналіз Державного балансу запасів корисних копалин України щодо подання на повторну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин.
14. На виконання наказу №438 Державною комісією України по запасах корисних копалин було надано перелік родовищ, по яких термін затвердження запасів перевищує 5 років.
15. Наказом Держгеонадр №489 від 19 грудня 2016 року "Про встановлення термінів для усунення порушень" (далі - наказ №489), із посиланням на пункт 22 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" (далі - Порядок №615), дію спеціального дозволу № 2302 від 13 листопада 2000 року було зупинено.
16. Зазначеним наказом надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушення (проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин).
17. Про прийняття наказу №489 надрокористувача повідомлено листом №24422/13/14-16 від 27 грудня 2016 року.
18. У строк, визначений наказом № 489, надрокористувач не надав документів щодо проведення державної експертизи та оцінки запасів Вишківського родовища.
19. 12 липня 2018 року Держгеонадра прийняла наказ №243 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у серпні 2018 року", проведення яких доручено Департаменту державного геологічного контролю.
20. 18 липня 2018 року відповідачу було направлено повідомлення про проведення планової перевірки.
21. 02 серпня 2018 року уповноваженими особами позивача було складено Акт № 02-02/08/2018-22/п-107 від 02 серпня 2018 року про недопущення до перевірки (далі - Акт №02-02/08/2018-22/п-107).
22. В акті № 02-02/08/2018-22/п-107 зазначено, що у проведенні перевірки було відмовлено на підставі відсутності керівників підприємства ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" та будь-якої відповідальної особи з правом підпису юридичних документів.
23. На підставі зазначеного акту перевірки складено припис від 03 серпня 2018 року №479-18/02, яким за позицією судів першої та апеляційної інстанцій суб`єкт контролю зобов`язує надрокористувача усунути порушення законодавства у сфері надрокористування зазначені в акті в строк до 17 серпня 2018 року.
24. На виконання припису № 479-18/02 від 03 серпня 2018 року відповідач направив на адресу позивача лист № 11 вих. від 13 серпня 2018 року, у якому надавалися відповіді на постановлені у приписі запитання.
25. Наказом Держгеонадр від 31 жовтня 2018 року №405 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" (далі - наказ №405) внесено зміни до наказу Державної служби геології та надр України №489 від 19 грудня 2016 року в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2302 від 13 листопада 2000 року, наданого ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" з метою видобування андезито-базальтів родовища Вишківське.
26. В наказі № 405 в якості нормативного обґрунтування зупинення дії дозволу зазначені підпункти 1, 4, пункту 22 Порядку №615.
27. Листом Держгеонадр № 22583/03/14-18 від 09 листопада 2018 року повідомлено відповідача про прийнятий наказ № 405, яким внесено зміни до наказу від 19.12.2016 №489 в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2302, і надано 10-денний строк для усунення порушень.
28. Лист № 22583/03/14-18 від 09 листопада 2018 року відповідач отримав 15 грудня 2018 року.
29. Листом № 5119/03/14-19 від 19 березня 2019 року Держгеонадра запропонувала відповідачу у 15-денний строк надати власну пропозицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами №2302 від 13 листопада 2000 року.
30. Інформації щодо згоди на анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідач не надав, у зв`язку із чим Держгеонадра звернулись з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
31. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 18 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року, позов задовольнив, припинив право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 листопада 2000 року № 2302, наданого ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник".
32. Задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції виходив з того, що факт невиконання відповідачем положень Угоди про умови користування надрами, як невід`ємної частини спеціального дозволу, Програми робіт, так само як і факт неусунення відповідачем виявлених під час перевірки порушень, повністю доведений позивачем, підтверджується матеріалами справи та не спростований відповідачем.
33. Із посиланням на положення Кодексу України про надра, Закон України від 06.09.2005 року № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №2806-IV) та Порядок № 615, суд першої інстанції дійшов висновку, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, оскільки надрокористувачем не усунуті порушення, які стали підставою для видання уповноваженим органом припису про їх усунення та зупинення дії дозволу.
34. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції та зазначив, що під час судового розгляду встановлено невиконання відповідачем взятих на себе зобов`язань та порушення законодавства у сфері надрокористування.
35. За позицією суду апеляційної інстанції лист № 11 від 13 серпня 2018 року, який був скерований відповідачем до Західного міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр не містить повної інформації з виконання припису, зокрема, без відповіді залишилося питання щодо виконання ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" рішення ДКЗ стосовно об`єкта ліцензування.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
36. Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, 10 березня 2020 року ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" направило до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року, направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
37. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник послався на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
38. Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанції не враховано, що Держгеонадра вже зверталась із позовом про анулювання спеціального дозволу відповідача на користування надрами № 2302 від 13 листопада 2000 року. Згідно із Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року у справі № 807/1332/17 вирішено - касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, постанову Закарпатського окружного адміністративного від 23 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року залишити без змін. Отже, в задоволенні позову було відмовлено.
39. Скаржник зазначив, що позовна заява була подана в зв`язку із "відмовою у проведенні перевірки через відсутність керівників підприємства та будь-якої відповідальної особи з правом підпису юридичних документів".
40. Стверджував, що судами не враховані клопотання відповідача від 26 вересня 2019 року на підставі статті 13 Угоди № 2302 про умови користування надрами з метою видобування андезитів Вишківського родовища від 11 січня 2011року (далі - Угода №2302) - у якій йде мова, що у випадку виникнення спорів між Сторонами з питань, передбачених цією угодою, Сторони вживатимуть усіх заходів для їх вирішення шляхом переговорів.
41. За позицією скаржника позивач порушив умови Угоди №2302, оскільки не провів відповідні переговори.
42. Стверджував, що суд першої інстанції безпідставно відхилив клопотання відповідача про надання можливості для примирення сторін, а судом апеляційної інстанції цьому не надана відповідна оцінка, чим порушенню вимог статті 190 КАС України.
43. Також зазначив, що на виконання припису № 479-18/02 від 03 серпня 2018 року листом від 13 вересня 2018 року за вих. № 11 надав відповідь на усі поставлені у приписі запитання. У зв`язку із чим стверджував, що відсутній факт невиконання припису та наявність відповіді позивачем прихована від судів обох інстанцій.
44. За позицією скаржника суд апеляційної інстанції порушив вимоги частини 1 статті 313 КАС України, оскільки розглянув справу 11 лютого 2020 року без участі представника ТОВ "Приватно-орендне агроторгівельне об`єднання Прикордонник" та за відсутності відомостей про вручення йому судової повістки.
45. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив касаційну скаргу на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у справі N260/943/19 залишити без задоволення.
46. Також у відзиві зазначив, що надрокористувач порушив вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, не виконав вимоги припису.
47.Додатково до обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій, позивач зазначив, що відповідач припинив розробку родовища з лютого 2017 року, не дотримався мети спеціального дозволу на користування надрами № 2302 від 13 листопада 2000 року, а саме: видобування андезито-базальтів, що, на думку суб`єкта владних повноважень, є окремою підставою припинення права користування надрами згідно пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
48. Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту встановлення судами фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
49.Відповідно до вимог частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
50. Згідно із частинами 1-3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
За приписами статті 2 та частини четвертої статті 242 КАС України судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
51. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на таке.
52. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
53. Згідно із статтею 2 завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
54. За приписами статей 15, 19 зазначеного Кодексу надра надаються у постійне або тимчасове користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
55. Згідно із частиною 2 статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані у тому числі (…) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано, забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр, надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України, виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.