ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 640/19903/19
адміністративне провадження № К/9901/19296/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Аверкової В.В., Бояринцевої М.А., Шевченко Н.М. від 19 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Оксененка О.М. від 2 липня 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2019 року акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - АТ "Нафтогаз України", позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невизначення джерел фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України виконати вимоги пункту 7 частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" - визначити джерела фінансування та порядок визначення компетенції, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, шляхом внесення відповідних змін у постанову Кабінету Міністрів України № 867 від 19 жовтня 2018 року "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу", передбачивши у цій постанові джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки.
В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" встановлено обов`язок відповідача визначити джерела фінансування та порядок визначення компетенції, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, проте, станом на дату подання позову вказаний обов`язок не виконано. На переконання позивача, така бездіяльність позбавляє його права на отримання компенсації, як суб`єкта ринку природного газу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2020 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що частина четверта статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" пов`язує обов`язок Кабінету Міністрів України визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу одночасно із покладанням спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу, тобто, у разі покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу, відповідач повинен прийняти рішення про джерела фінансування та порядок визначення компенсації. Суди також зазначили, що вказана позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, що містяться у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, представник КМУ звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 4 серпня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою КМУ в адміністративній справі № 640/19903/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзивів на касаційну скаргу.
Представниками КМУ та АТ "Нафтогаз України" подані клопотання про забезпечення їх участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, представником КМУ також подано клопотання про зупинення дії оскаржуваних судових рішень до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне тлумачення положень частин четвертої та сьомої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу", оскільки вказані норми, на думку скаржника, повинні застосовуватися у системному зв`язку, що унеможливлює одночасне визначення джерел фінансування та порядку здійснення компенсації економічно обґрунтованих витрат разом із моментом покладення на суб`єкта ринку природного газу спеціальних обов`язків. На цій підставі скаржник вважає за необхідне відступити від правової позиції Верховного Суду, що містяться у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17, оскільки, на думку скаржника, Верховний Суд дійшов помилкового висновку щодо порядку застосування положень частин четвертої та сьомої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" та не врахував, що факт покладення на позивача спеціальних обов`язків не може свідчити про виникнення у нього права на отримання компенсації.
Крім того, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не застосували правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 13 грудня 2018 року у справі № 800/434/17, в якій суд висловилась стосовно розуміння протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень, зазначивши, що для визнання бездіяльності протиправною не достатньо лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а потрібно також врахувати конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до Закону, не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Скаржник зазначає, що на підтвердження розроблення проекту постанови "Про затвердження Порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки" до суду першої інстанції разом із додатковими поясненнями було долучено лист Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 9 січня 2020 року № 26/1.1-17.2.2-533, а тому вважає висновки судів попередніх інстанцій про протиправність бездіяльності відповідача передчасними.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не застосували до спірних правовідносин правовий висновок, що міститься у постанові Верховного Суду від 6 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, в якому суд висловився стосовно дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень та визначив, що дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи ні, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Вважає, що зі змісту статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" слідує, що отримання компенсації суб`єктом, на якого покладено спеціальний обов`язок, залежить від багатьох факторів, а тому, на думку скаржника, повноваження КМУ щодо визначення джерел фінансування відповідної компенсації є дискреційними.
Скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій не застосовані правові норми, які, на думку скаржника, мали бути застосовані з огляду на те, що засновником та єдиним акціонером АТ "Нафтогаз України" є держава, а саме: норми частини другої статті 3, частин першої та другої статті 19 Закону України "Про акціонерні товариства", статей 4, 7, 20, 22, 23, 30, 48 Бюджетного кодексу України (БК України).
В обґрунтування порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права скаржник зазначає, що суди не врахували, що позивач не зазначив, у чому полягає порушення його прав або законних інтересів, на захист яких він звернувся, а тому вважає, що обрав неефективний спосіб захисту своїх прав. Крім того, вважає, що суди безпідставно не залишили позов без розгляду, оскільки, на думку скаржника, позивач пропустив строк звернення до суду, визначений статтею 122 КАС України, та не подав клопотання про поновлення пропущеного строку.
Від представника АТ "Нафтогаз України" надійшов відзив на касаційну скаргу КМУ, в якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення та правильно застосували норми матеріального права, а тому, вважає, що у судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для відступу від правової позиції щодо застосування статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" у подібних правовідносинах, що міститься у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 19 жовтня 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 867 "Про затвердження положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу" (далі - Положення № 867).
Положенням № 867 на позивача, як суб`єкта ринку природного газу, покладені спеціальні обов`язки щодо: продажу природного газу його постачальникам; постачання природного газу побутовим споживачам, релігійним організаціям та Державному підприємству "Міжнародний дитячий центр "Артек"; постачання природного газу виробникам теплової енергії; придбання природного газу у публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", Державного акціонерного товариства "Чорноморнафтогаз" та інших суб`єктів господарювання.
Постановою Кабінету Міністрів України про затвердження Положення № 867 визначено, що вона набуває чинності з 1 листопада 2018 року та діє до 1 травня 2020 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2020 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України", "Про ринок природного газу".
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Пунктом 3 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту.
Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Статтею 2 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено виконання законів України.
У частині другій статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" зазначено, що Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
В порядку, передбаченому частиною першою статті 19 названого Закону, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, законності тощо.
Відповідно до частини першою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Згідно з частиною другою 2 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Системний аналіз викладених норм права дає підстави для висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади. При цьому повноваження Кабінету Міністрів України спрямовані на забезпечення інтересів суспільства шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України з метою вирішення питань державного управління у сферах, віднесених до його компетенції. Уряд України, здійснюючи повноваження щодо забезпечення реалізації державної політики, повинен діяти згідно із законом, який регулює відповідні правовідносини.
Колегія суддів також враховує, що за юридичною позицією Конституційного Суду України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008).
Спеціальним законом, що визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу, є Закон України "Про ринок природного газу".
У частині третій статті 2 цього Закону закріплено, що рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації. Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу.
Відповідно до частин першої та другої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.
Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.
Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.
У частині четвертій статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" чітко передбачено положення, які повинно визначати рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу:
1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу;
2) обсяг спеціальних обов`язків;
3) коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;
4) обсяг прав суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, необхідних для виконання таких обов`язків;
5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки;
6) територію та строк виконання спеціальних обов`язків;
7) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.
Вказана норма передбачає виключний перелік положень, які повинні визначатись Кабінетом Міністрів України при прийнятті рішення про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу.
Зі наведеного вбачається, що частина четверта статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" пов`язує обов`язок Кабінету Міністрів України визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, одночасно із покладанням спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу.
Правова конструкція частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" передбачає єдину умову для визначення джерел фінансування та порядку виплати компенсації - покладання спеціальних обов`язків. За такого правового регулювання, у разі покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу, відповідач повинен прийняти рішення про джерела фінансування та порядок визначення компенсації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Кабінет Міністрів України затвердив Положення № 867 про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу.
Зі змісту Положення № 867 судами встановлено, що у ньому визначено:
1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу: у пункті 1 вказано, що спеціальні обов`язки покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання без загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу;
2) обсяг спеціальних обов`язків (пункт 3) ;
3) коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки: у абзаці першому: 1) пункт 3 - ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"; 2) пункт 3 - оператори газорозподільних систем; 3) пункт 3 - постачальники газу, які придбали природний газ у НАК "Нафтогаз України"; 4) пункт 3 - господарські товариства, 100 відсотків акцій (паїв, часток) яких належать державі або інші господарські товариства, єдиним акціонером яких є держава (ПАТ "Укргазвидобування", ДАТ "Чорноморнафтогаз"); Додаток до положення;
5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки (пункти 3, 10);
6) строк виконання спеціальних обов`язків (пункти 12, 13, 14);
На підставі порівняльного аналізу змісту Положення № 867 та частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що Кабінет Міністрів України, приймаючи рішення про покладання спеціальних обов`язків на суб`єкта ринку природного газу, не визначив джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, тобто відповідачем у Положенні № 867 визначені не всі положення, які мають бути передбачені відповідно до частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу", а саме - не визначено положення, що міститься у пункті 7 частини четвертої цієї статті.
Стосовно доводів скаржника про необхідність відступу від правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17, у зв`язку з неправильним трактуванням, на думку скаржника, судом положень частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу", зокрема, без урахування частини сьомої цієї статті, колегія суддів зазначає наступне.
Так, частина сьома статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" закріплює, що суб`єкт ринку природного газу, на якого покладаються спеціальні обов`язки відповідно до частини першої цієї статті, має право на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат, здійснених таким суб`єктом, зменшених на доходи, отримані у процесі виконання покладених на нього спеціальних обов`язків, та з урахуванням допустимого рівня прибутку відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Скаржник вважає, що положення частини четвертої у системному зв`язку з частиною сьомою статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" необхідно розуміти так, що визначення джерел фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, здійснюється КМУ лише у тому разі, якщо у суб`єкта ринку природного газу виникло право на компенсацію.
Однак, колегія суддів вважає такий підхід до тлумачення зазначеної правової норми помилковим, оскільки, як правильно вказав Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/6066/17, визначення джерел фінансування та порядку компенсації не має наслідком автоматичну виплату позивачу фактичних витрат за виконання спеціальних обов`язків.
Оскільки правова конструкція частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" передбачає єдину умову для визначення джерел фінансування та порядку виплати компенсації, а саме - покладання спеціальних обов`язків на суб`єкта ринку природного газу, то у разі фактичного покладання спеціальних обов`язків на відповідного суб`єктів, відповідач повинен прийняти рішення про джерела фінансування та порядок визначення компенсації.