ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 2а-1310/11
адміністративне провадження № К/9901/49276/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду за наявними матеріалами справи в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 2а-1310/11
за позовом Фермерського господарства (далі - ФГ) "Бурка В.В." до Сокальської районної державної адміністрації (далі - Сокальська РДА) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ФГ "Бурка В.В."
на постанову Сокальського районного суду Львівської області від 10.05.2012, ухвалену у складі головуючого судді Веремчука О.А.
та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Судової-Хомюк Н.М., суддів Гуляка В.В., Коваля Р.Й.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.12.2011 ФГ "Бурка В.В." звернулося до суду з позовом, у якому просило:
1) встановити наявність чи відсутність повноваження Сокальської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Сокальська РДА) у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, а саме: чи на підставі Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - 393/96-ВР), Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV), Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень Сокальської РДА входить:
розгляд заяви про виділення фермерському господарству земельної ділянки для розширення фермерського господарства;
надання в оренду земельної ділянки площею 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та 10 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1 ;
надання відповіді про результат розгляду заяви про виділення фермерському господарству земельної ділянки для розширення фермерського господарства;
2) встановити наявність чи відсутність повноважень Сокальської РДА у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, а саме: чи на підставі Закону № 393/96-ВР, Закону № 586-XIV, ЗК України до повноважень Сокальської РДА входить передача своїх повноважень земельно-узгоджувальній комісії Сокальської РДА щодо:
розгляду заяви про виділення фермерському господарству земельної ділянки для розширення фермерського господарства;
надання в оренду земельної ділянки площею 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та 10 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1 ;
надання відповіді про результат розгляду заяви про виділення фермерському господарству земельної ділянки для розширення фермерського господарства;
3) встановити наявність чи відсутність повноважень земельно-узгоджувальної комісії Сокальської РДА, а саме: чи на підставі Закону України "Про місцеві державні адміністрації", Земельного кодексу України до повноважень земельно-узгоджувальної комісії Сокальської РДА входить:
розгляд заяви про виділення фермерському господарству земельної ділянки для розширення фермерського господарства;
надання в оренду земельної ділянки площею 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та площею 10 га з запасу фермерського Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1 ;
надання відповіді про результат розгляду заяви про виділення фермерському господарству земельної ділянки для розширення фермерського господарства;
4) визнати протиправною передачу Сокальською РДА заяви ФГ "Бурка В.В." про виділення земельної ділянки 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та 10 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1 на розгляд земельно-узгоджувальної комісії Сокальської РДА;
5) на підставі абзацу 18 частини другої статті 134 ЗК України визнати протиправним твердження Сокальської РДА, "що у зв`язку з внесенням змін до Земельного кодексу України - виготовлення правоустановчих документів на землю можливе лише на конкурсній основі їх надання";
6) визнати протиправними вимоги Сокальської РДА про надання ФГ "Бурка В.В." документів, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві, або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі для отримання в оренду земельної ділянки.
7) визнати протиправною відмову Сокальської РДА заключити з ФГ "Бурка В.В." договір оренди земельної ділянки площею 19,3 га фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та площею 10 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1 ;
8) на підставі абзацу 18 частини другої статті 134 ЗК України зобов`язати Сокальську РДА укласти з ФГ "Бурка В.В." договір оренди земельної ділянки площею 19,3 га фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та площею 10 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог ФГ "Бурка В.В." зазначило, що в період з 25.11.2004 по 01.01.2011 воно на підставі рішення Тартаківської сільської ради Соколівського району Львівської області (далі - Тартаківської сільрада) від 25.11.2004 № 47 користувалось земельними ділянками площею 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та площею 20 га з фермерського запасу Тартаківської сільсьради на масиві ОСОБА_1, в зв`язку з відмовою від них ОСОБА_2 в селі Тартаків, обробляло їх, сплачувало всі необхідні податки, тому, враховуючи, довідку Сокальського районного відділу земельних ресурсів Львівського обласного управління земельних ресурсів від 23.03.2007 №417 та довідку управління Держкомзему у Сокальському районі Львівської області від 18.01.2011 №3, якими підтверджено, що в період з 20.11.2004 по даний час земельні ділянки площею 29,3 га знаходяться у тимчасовому користування ФГ "Бурка В.В.", тобто, на думку позивача, в оренді, відтак Сокальська РДА не мала права проводити земельні торги по даних земельних ділянках, а повинна укласти новий договір оренди зазначених земельних ділянок з ФГ "Бурка В.В." без земельних торгів.
2. Сокальський районний суд Львівської області постановою від 10.05.2012, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 21.04.2018 ФГ "Бурка В.В." звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанови Сокальського районного суду Львівської області від 10.05.2012 та Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі №2а-1310/11, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 16.05.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.07.2019 №902/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями відповідно до підпункту 2.3.49 пункту 2.3 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26.11.2010 №30, зі змінами та доповненнями, пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14.12.2017 №8.
6. Протоколом розподілу справи від 05.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 05.07.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що згідно з Державним актом на право постійного користування майном серія ЛВ 78 від 24.05.1994 ОСОБА_1 на підставі ухвал Сокальської районної ради народних депутатів Сокальського району Львівської області від 12.03.1992 та від 24.03.1994 надано у постійне користування земельні ділянки площею 15 га в межах Тартаківської сільради для ведення селянського фермерського господарства.
25.11.2004 розглянувши заяву ОСОБА_1 про виділення земельної ділянки для розширення фермерського господарства, сесія Тартаківської сільради своїм рішенням № 47 дала згоду на виділення земельної ділянки площею 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та площею 20 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1, в зв`язку з відмовою від них ОСОБА_2 в селі Тартаків для розширення фермерського господарства.
Відповідно до довідки Сокальського районного відділу земельних ресурсів від 23.03.2007 № 417 за ФГ "Бурка В.В." станом на 01.03.2007 закріплено земельні ділянки загальною площею 59,3 га, земельні ділянки знаходяться в користуванні, по Поторицькій сільській раді земельні ділянки загальною площею 18,7974 га, в тому числі під ставком 18,7974 га.
Відповідно довідки Управління Держкомзему в Сокальському районі від 18.01.2011 №3 за ФГ "Бурка В.В." станом на 01.03.2007 закріплено земельні ділянки загальною площею 59,3 га, земельні ділянки знаходяться в користуванні, по Поторицькій сільській раді земельні ділянки загальною площею 18,7974 га, в тому числі під ставком 18,7974 га., грошова оцінка по Тартаківській сільській раді 1 га рілля станом на 01.07.1996 становить 4451, 00 грн.
25.07.2011 ФГ "Бурка В.В." звернулося до Голови Сокальської РДА з проханням виділити господарству земельні ділянки для розширення фермерського господарства в розмірі 29,3 га, зокрема, 19,3 га з фермерського запасу Тартаківської сільської ради на масиві Климчик-Кантор в с. Романівка та 10 га з фермерського Тартаківської сільської ради на масиві ОСОБА_1, в зв`язку з відмовою ОСОБА_2 .
Згідно з листом Сокальської РДА від 25.11.2011 №931/1/02-25 заява ФГ "Бурка В.В." від 25.07.2011 № 399 скерована в Управління Держкомзему у Сокальському районі для розгляду та повідомлення заявника.
Також суди встановили, що заява ФГ "Бурка В.В." щодо виготовлення правовстановлюючих документів на зазначені вище земельні ділянки була предметом обговорення 28.11.2011 земельно-узгоджувальної комісії Сокальської РДА.
Управління Держкомзему у Сокальському районі на звернення позивача від 12.08.2011 №01-1/836 надало відповідь про те, що його звернення було розглянуто та надано роз`яснення. Так, листом Управління Держкомзему у Сокальському районі від 12.05.2011 позивачу роз`яснено, що для отримання земельної ділянки в оренду до заяви слід додати документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві, або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі. Перелік документів, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві затверджує Кабінет Міністрів України за узгодженням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері аграрної політики. Крім того, зазначеним листом вказано на затягування строків по виготовленню правовстановлюючих документів на користування земельними ділянками та неефективне використання уже наданих земельних ділянок.
ФГ "Бурка В.В." вважаючи, що Сокальська РДА, вимагаючи документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві, або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі, а також не укладаючи з ним новий договір оренди зазначених земельних ділянок без земельних торгів, порушила вимоги статей 6, 13, 19, 24, 40, 64 150 Конституції України, статті 134 ЗК України та положення Закону № 586-XIV, звернулось до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач - суб`єкт владних повноважень діяв в межах наданих законом повноважень і у відповідності до чинного на момент їх прийняття законодавства. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що подана заява від імені ФГ "Бурка В.В." стосується підстав отримання земельної ділянки в порядку статей 116 -118 ЗК України, проте позивачем у позовній заяві зазначаються інші обставини, що не були предметом звернення до Сокальської РДА, а саме про неналежний розгляд заявлених вимог щодо отримання земельної ділянки в оренду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, в результаті незаконних дій відповідача були порушені права ФГ "Бурка В.В.", передбачені статтями 10 та 40 Конституції України, а судами попередніх інстанцій в порушення статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не було перевірено чи діяв відповідач на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
11. У відзиві на касаційну скаргу позивача Сокальська РДА вказує на необґрунтованість позовних вимог, у зв`язку із чим просить залишити касаційну скаргу ФГ "Бурка В.В." без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.