ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 826/8106/16
адміністративне провадження № № К/9901/46116/18, № К/9901/50918/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів: Земляної Г.В., Ісаєнко Ю.А. від 27.02.2018 та додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів: Земляної Г.В., Ісаєнко Ю.А. від 23.04.2018
у справі №826/8106/16
за позовом ОСОБА_1
до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича,
третя особа Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради,
про визнання протиправною бездіяльності
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Київського міського голови Кличка В.В. (далі також - відповідач), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № НОМЕР_1 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтованим розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), клопотання (заява) №10, зареєстроване у Київській міській раді за вх. №08/М-11742 від 01.12.2015.
2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017 скасовано, ухвалено нове рішення, яким позов задоволено: визнано протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В., яка полягає у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки №10 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтованим розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), клопотання (заява) №10, зареєстроване у Київській міській раді за вх. №08/М-11742 від 01.12.2015.
4. У березні 2018 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018, в якій просить її скасувати та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017.
5. Ухвалою Верховного Суду від 04.04.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою відповідача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018.
6. Додатковою постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 задоволено клопотання представника ОСОБА_1 - Калька Д.О. про ухвалення додаткового судового рішення, стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради витрати на правову допомогу в розмірі 9760,00 грн.
7. У травні 2018 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, в якій просить її скасувати та залишити без задоволення клопотання позивача про ухвалення додаткового судового рішення.
8. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою відповідача на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018.
9. 12.12.2018 від представника ОСОБА_1 - Калька Д.О. до Верховного Суду надійшло клопотання, в якому просить передати справу на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.
10. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.11.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 через представника Калька Д.О. звернувся до Київської міської ради із клопотанням від 01.12.2015, в якому просив надати згоду на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № НОМЕР_1 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
12. До клопотання позивачем долучено документи, визначені пунктом 6 статті 118 Земельного кодексу України, а саме: графічні матеріали з позначенням контуру бажаної до відведення у власність земельної ділянки; копію паспорта та реєстраційного номера облікової картки платника податків, копію довідки учасника бойових дій та копію довіреності.
13. Дане клопотання отримане Київською міською радою 01.12.2015 та зареєстроване за вхідним №08/М-11742, про що свідчить відповідна відмітка на клопотанні.
14. Згідно з повідомленням заступника Київського міського голови - секретаря Київради, клопотання позивача направлені для розгляду та надання автору відповіді у встановленому законом порядку.
15. Листами Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив про розгляд за дорученням Київської міської ради звернення позивача щодо надання у власність земельної ділянки площею 0,10 та для будівництва і обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд (згідно з доданою схемою) та необхідність отримання інформації щодо відповідності заявленої в клопотанні ініціативи містобудівній документації або ситуації та наявних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для подальшого вирішення клопотання позивача.
16. В подальшому, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивача, що висновки Департаменту містобудування і архітектури про відповідність заявленої у клопотаннях ініціативи містобудівної документації або ситуації та наявних містобудівних умов та обмежень не надійшли.
17. Крім того, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивача, що підготує відповідний проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (або відмову) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаних земельних ділянок після надходження запитуваної інформації від Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
18. За результатом розгляду клопотання позивача №10 впродовж місячного строку позитивне або негативне рішення Київської міської ради не прийнято.
19. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо невнесення протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, звернувся до суду з даною позовною заявою.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що передумовою розгляду Київською міською радою проекту рішення про надання дозволу на розроблення відповідної документації є наступна послідовність подій: розгляд клопотання Департаментом містобудування та архітектури; надсилання Департаментом містобудування і архітектури до Департаменту земельних ресурсів висновку щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації; розробка Департаментом земельних ресурсів проекту рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення відповідної документації; розгляд Київською міською радою проекту в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради у строк, встановлений законодавством. Позивачем заявлено позов про визнання протиправною бездіяльності Київського міського голови, яка полягає у невнесенні протягом місяця на пленарне засідання Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки відповідно до графічного матеріалу за клопотанням №10, проте суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесії Київради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації). Враховуючи відсутність проекту рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, а також виходячи зі змісту позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
21. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що законом встановлено обов`язок відповідача розглянути заяву у місячний строк і надати відповідь про її задоволення або обґрунтовану відмову, при цьому такий обов`язок не пов`язується із будь-якими іншими обставинами, такими як отримання відомостей від органів земельних ресурсів. Відтак, в даному випадку відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо незабезпечення контролю за виконанням діючого законодавства та дотриманням порядку і строку розгляду клопотання позивача протягом визначеного законодавством строку, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
22. Задовольняючи клопотання представника ОСОБА_1 - Калька Д.О. про ухвалення додаткового судового рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки позивачем у травні 2016 року понесено 4640,00 грн витрат на правову допомогу обсягом 8 годин за написання позовної заяви та 5120,00 грн у жовтні 2017 року обсягом 8 годин за написання апеляційної скарги, враховуючи положення Закону України "Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах" та те, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 позов ОСОБА_1 задоволено, наявні підстави для ухвалення додаткового рішення у даній справі та стягнення на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради як суб`єкта владних повноважень, посадова особа якої є відповідачем у даній справі, судових витрат, понесених за надання правової допомоги у розмірі 9760,00 грн.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Відповідач у касаційній скарзі на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 не погоджується з такою, посилаючись на те, що судом не враховано, що суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київради з питань надання дозволу на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації). Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб. Директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов`язки між заступниками директора Департаменту. З огляду на наведене, Київський міський голова не несе персональну відповідальність у спірних правовідносинах щодо нерозгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача. Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо виключної компетенції Київського міського голови стосовно підготовки проектів рішень та включення їх до порядку денного.
24. У касаційній скарзі на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 відповідач не погоджується із такою, оскільки позивач сплатив його представнику винагороду за послуги, які йому не були ще надані, що не передбачено умовами договору про надання правової допомоги, укладеного між позивачем та його представником, оскільки станом на момент укладення такого неможливо було встановити витрачений ФОП ОСОБА_2 час на надання правової допомоги. Судом апеляційної інстанції не враховано положень статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України. Судом не досліджувалось питання, чи є представник позивача адвокатом, оскільки положення Кодексу адміністративного судочинства України передбачають компенсацію витрат на правову допомогу, надану саме адвокатом. Судом постановлено стягнути кошти з Київської міської ради, яка не є стороною у справі.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
29. Пунктом "б" частини першої статті 9 ЗК України передбачено, що до повноважень Київської міської ради у галузі земельних відносин на її території належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
30. Відповідно до частин першої-четвертої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
31. Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
32. Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
33. Частиною восьмою статті 118 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
34. Частинами десятою і одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
35. Пунктом "г" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
36. З огляду на викладене, статті 9, 116 та 118 ЗК України визначають підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян, органи, уповноважені розглядати ці питання, та, зокрема, передбачають, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.