ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 160/9698/19
адміністративне провадження № К/9901/19449/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції № 160/9698/19
за позовом Державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, порушеної
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, постановлене суддею Захарчук-Борисенко Н.В.
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Сафронової С.В., суддів Чепурнова Д.В., Мельника В.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2019 року державний реєстратор - приватний нотаріус Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - позивачка, приватний нотаріус ОСОБА_1) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, МЮ України), у якій просила визнати протиправним та скасувати наказ МЮ України від 29 липня 2019 року №2291/5 щодо тимчасового блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуваний наказ, винесений за результатами проведення камеральної перевірки, прийнятий з порушенням встановленого законодавством Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990. Зокрема, позивачка зауважувала, що під час проведення камеральної перевірки суб`єктом владних повноважень не вживались заходи щодо перевірки порушень, які виявлено на підставі даних реєстру, у тому числі відповідачем не запитувались копії документів на паперових носіях, пояснення суб`єкта перевірки, а також відповідачем при проведенні камеральної перевірки, складено довідку та винесено оскаржуваний наказ без забезпечення участі державного реєстратора у процесі прийняття рішення шляхом можливості надання пояснень.
2.1. Також позивачка посилалася на те, що встановлюючи такий тривалий термін блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса (1 рік) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, МЮ України мало навести мотиви, з яких виходило, обираючи саме такий строк та засіб впливу. Тому, на думку позивачки, відповідачем при прийнятті наказу на підставі довідки про результати камеральної перевірки порушено принципи обґрунтованості та гласності та просить його скасувати.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Дніпровського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, адміністративний позов приватного нотаріуса ОСОБА_1 задоволено повністю.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ МЮ України № 2291/5 від 29 липня 2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевірка приватного нотаріуса ОСОБА_1 зводилася лише до перегляду відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, а внаслідок невитребування у позивача будь-яких пояснень щодо виявлених порушень порядку державної реєстрації та матеріалів у паперовому вигляді, що зберігаються у нотаріуса, а також посилання перевіряючих лише на загальні статті Закону та Порядку тільки підтверджує формальний характер перевірки, який не дає змогу детально з`ясувати в чому саме полягало те чи інше порушення законодавства позивачкою при здійсненні реєстраційних дій, чиї саме і які права були порушені, та чи не є «виявлені порушення» помилками технічного характеру при роботі з Державним реєстром прав, або пов`язаними з неналежним програмним забезпеченням реєстру та його нестабільною роботою. На підставі наведеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що перевірку позивача у цій справі було проведено з порушеннями встановленої процедури, зокрема відповідачем при проведенні перевірки та складенні довідки не було забезпечено участі державного реєстратора у процесі прийняття рішення, а Міністерство юстиції України при винесенні оскарженого наказу не перевірило вказаних недоліків, та винесло рішення виключно на підставі рекомендацій комісії, що проводила камеральну перевірку. Ці порушення у своїй сукупності призвели до того, що, прийнятий за результатами такої перевірки оскаржуваний наказ МЮ України не відповідає критеріям частини другої статті 2 КАС України, а саме обґрунтованості та урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 06 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Міністерства юстиції України, у якій скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували норми матеріального права, а саме пункти 6 та 7 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затверджений постановою від 21 грудня 2016 року № 990 без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 820/5866/17, де Суд дійшов висновку про необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про незабезпечення участі у процесі прийняття оскаржуваного рішення як на підставу його скасування, оскільки нормами Порядку 990 визначено лише обов`язок розміщення наказу на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та направлення державному реєстратору копії наказу про проведення камеральної перевірки, що було виконано відповідачем.
6.1. Скаржник вказує на безпідставність висновків судів попередніх інстанцій про те, що порушення суб`єктом владних повноважень процедури проведення перевірки вже саме по собі свідчить про нікчемність результатів такої перевірки. На думку скаржника, таке міркування суду першої та апеляційної інстанції є помилковим та таким, що сформоване при порушенні підходу, викладеного у рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Сутяжник проти Росії" (заява № 8269/02), про що свідчить аналіз висновку щодо застосування практики ЄСПЛ, який викладено у постанові Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року у справі № 826/15358/17. Відповідно до цих рішень дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватися з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
6.2. Скаржник зазначає також, що судами попередніх інстанцій неправильно надана оцінка виявлених під час камеральної перевірки порушень державним реєстратором - приватним нотаріусом ОСОБА_1. вимог статей 10, 16, 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пунктів 10, 12, 18, 25 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, пунктів 20, 21 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141, за заявами №№ 27149116, 27149759, 27094940, 31421039, 31721054, 33843870, 34029098, 34291390, 33125462, оскільки позивачкою до Державного реєстру прав не долучено електронні копії документів, на підставі яких проведена державна реєстрація прав, що відображено у довідці камеральної перевірки від 17.07.2019 .
6.3. Наведене, на думку скаржника, свідчить про порушення судами попередніх інстанцій частини третьої статті 242 КАС України та вказує на неповне з`ясування обставин у справі , недослідження всіх наявних у справі доказів.
7. 06 серпня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 06 листопада 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
10. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. Наказом МЮ України від 11 липня 2019 року № 2657/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса ОСОБА_1 » було вирішено провести камеральну перевірку позивачки та утворено комісію для проведення цієї камеральної перевірки.
12. За результатами проведення камеральної перевірки складено довідку від 17 липня 2019 року, відповідно до якої виявлено порушення вимог статей 10, 18, 33 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пунктів 10, 12, 18 Порядку надання інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 державним реєстратором - приватним нотаріусом ОСОБА_1 та вказано перелік заяв, під час розгляду яких вчинено порушення норм чинного законодавства.
13. На підставі матеріалів камеральної перевірки, МЮ України винесено наказ №2291/5 від 29 липня 2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» строком на 1 рік.
14. Згідно свідоцтва про шлюб серії НОМЕР_1 від 19 вересня 2019 року ОСОБА_1 зареєструвала шлюб з громадянином України ОСОБА_4 , прізвище після державної реєстрації шлюбу у дружини - ОСОБА_1 ..
15. Не погоджуючи із вказаним наказом, позивачка звернулася до суду із цією позовною заявою про його скасування.
Нормативне регулювання
16. Правовідносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень врегульовані Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року №1952-IV (в редакції чинній на момент спірних правовідносин, далі - Закон №1952-IV).
17. Відповідно до частин першої та другої статті 37-1 Закону № 1952-IV, контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.
18. Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
19. За приписами частини третьої статті 37-1 Закону № 1952-IV негайне виконання такого рішення забезпечує технічний адміністратор Державного реєстру прав у день його надходження.
20. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України (частина четверта статті 37-1 Закону № 1952-IV).
21.Перелік осіб які можуть бути державними реєстраторами наведений у статті 10 Закону № 1952-IV, відповідно до частини першої якої державним реєстратором є, зокрема, нотаріус.
22. Статтею 38 Закону № 1952-IV визначено, що державні реєстратори, суб`єкти державної реєстрації прав за порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.
23. Згідно з приписами статті 16 Закону № 1952-IV передбачено, що при прийнятті заяв у паперовій формі обов`язково виготовляються електронні копії документів, поданих заявником для проведення реєстраційних дій. Електронні копії документів виготовляються шляхом сканування з подальшим їх розміщенням у Державному реєстрі прав. У базі даних заяв також реєструються рішення судів, заяви власників об`єктів нерухомого майна про заборону вчинення реєстраційних дій, рішення судів про скасування відповідних рішень судів, заяви власників об`єктів нерухомого майна про відкликання власних заяв про заборону вчинення реєстраційних дій.
24. Відповідно до пункту 10 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1141 під час формування заяви власника про заборону вчинення реєстраційних дій додатково до відомостей, передбачених пунктом 6 цього Порядку, вносяться відомості про: 1) тип об`єкта нерухомого майна: земельна ділянка; підприємство; житловий будинок; будівля; споруда; квартира; житлове приміщення; нежитлове приміщення; об`єкт незавершеного будівництва. Під час формування заяви обирається один із передбачених цим підпунктом типів об`єкта нерухомого майна; 2) реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна (у разі наявності відкритого розділу на об`єкт нерухомого майна); 3) кадастровий номер земельної ділянки (необов`язковий у разі формування заяви щодо підприємства, житлового будинку, будівлі, споруди, квартири, житлового чи нежитлового приміщення); 4) адреса об`єкта нерухомого майна (крім випадків формування заяви щодо земельної ділянки).
25. Згідно з пунктом 12 Положення №1141 під час проведення державної реєстрації прав державний реєстратор додатково здійснює пошук інших заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень на те саме майно та рішень судів про заборону вчинення дій, пов`язаних з державною реєстрацією таких прав, у базі даних про реєстрацію заяв і запитів.
26. У разі, якщо під час розгляду заяви про державну реєстрацію прав на нерухоме майно державним реєстратором встановлено наявність зареєстрованих у Державному реєстрі прав інших заяв про державну реєстрацію прав на це саме майно, заяви розглядаються в порядку черговості їх надходження. Наступна заява розглядається тільки після прийняття державним реєстратором рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в такій реєстрації щодо заяви, зареєстрованої в Державному реєстрі прав раніше.
Черговість розгляду заяв щодо одного об`єкта нерухомого майна застосовується як під час розгляду заяв про державну реєстрацію права власності та інших речових прав, так і під час розгляду заяв про державну реєстрацію обтяжень таких прав (частина 8 статті 18 Закону № 1952-IV).
27. Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (в редакці