ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 826/27697/15
адміністративне провадження № К/9901/62891/18, №К/9901/60442/18, №К/9901/64203/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.,
за участю:
секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,
представника позивача - Новак Н.Ю.,
представника Кабінету Міністрів України - Харчука Р.І.,
представника Державного агентства України з управління зоною відчуження - Пасемко О.Л.
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Кабінету Міністрів України, Державного агентства України з управління зоною відчуження, про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Державного агентства України з управління зоною відчуження, ОСОБА_2 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року (головуючий суддя Парінов А.Б., судді Беспалов О.О., Губська О.А.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди) та просив:
- визнати протиправними дії комісії з проведення відкритого відбору кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження (далі - Комісія) щодо недопущення його до відбору та визначення переможця відбору;
- скасувати рішення Комісії від 16.11.2015 про визначення переможця відбору;
- зобов`язати Комісію допустити його до відкритого відбору кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження;
- зобов`язати Комісію призначити відбір кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження у встановлений законом строк.
2. Позов обґрунтував тим, що проведення відритого відбору кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження відбулося з істотним порушенням статті 15 Закону України від 16.12.1993 №3723-XII "Про державну службу" і пункту 10 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 №169, якими передбачено публікацію оголошення про проведення конкурсу не пізніше як за один місяць до його проведення. Натомість Мінприроди організувало проведення відритого відбору на 17-й день після опублікування оголошення про його проведення, що призвело до порушення охоронюваних законом прав та інтересів позивача, який бажав взяти участь у відборі. Крім того, документи для участі у відборі були подані ним у встановлений відповідачем двотижневий строк, тому останній, за доводами позивача, безпідставно не допустив його до участі у відборі.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року (головуючий суддя Васильченко І.П., судді Вєкуа Н.Г., Федорчук А.Б.) у задоволенні позову відмовлено.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством України не встановлений порядок проведення відкритого відбору на заміщення посад першої категорії, до якої віднесено посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, тому проведення такого відбору на виконання протокольного доручення Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 №102 правомірно здійснено відповідачем у строки, встановлені цим дорученням, а також дорученням Прем?єр-міністра України від 10.11.2015. Окружний суд відхилив посилання позивача на своєчасне надіслання ним пакету документів для участі у відборі, зазначивши, що позивач повинен був врахувати можливість затримки їх доставлення засобами поштового зв`язку, а також те, що Комісія повинна була ознайомитися із вказаними документами та дослідити їх на відповідність заявленим конкурсним вимогам. З приводу оскарження рішення Комісії про визначення переможця конкурсу суд першої інстанції дійшов висновку, що цей акт індивідуальної дії породжує права та обов`язки лише для суб`єктів, яким він адресований, та не порушує прав позивача, який не приймав участь у конкурсі.
5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправними дії Комісії з недопущення ОСОБА_1 до відбору на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження; скасовано рішення Комісії, викладене у протоколі від 16.11.2015, в частині рекомендації в.о. Міністра екології та природних ресурсів України Курикіну С.І. подати Кабінету Міністрів України пропозиції щодо призначення ОСОБА_2 на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
6. Суд апеляційної інстанції мотивував прийняте рішення тим, що проведення відкритого конкурсного відбору на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, за відсутності спеціального правового регулювання, мало проходити за правилами, встановленими законодавчими актами, які регулюють подібні правовідносини та передбачають проведення конкурсу не раніше, ніж через місяць після публікації оголошення про його проведення. У зв?язку з цим апеляційний суд дійшов висновку, що проведення відбору у коротший строк призвело до того, що Комісією не були враховані документи, надіслані ОСОБА_1 у двотижневий строк після оголошення про проведення відбору, однак отримані Комісією після визначення його результатів. При цьому суд визнав, що відповідальність за несвоєчасне отримання надісланих позивачем документів покладається на відповідача, відносини якого з УДППЗ "Укрпошта" щодо термінів доставки відправлень врегульовані на договірних засадах. Відмову в задоволенні позовних вимог про зобов?язання Комісії призначити новий відбір та допустити позивача до участі у ньому суд апеляційної інстанції обґрунтував зміною процедури проведення конкурсного відбору згідно із Законом України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу".
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі Державне агентство України з управління зоною відчуження просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке за доводами скаржника, відповідає закону. Зазначає, що суд апеляційної інстанції всупереч частині шостій статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) застосував норми матеріального права, які не підлягали застосуванню до спірних правовідносин, що виникли у зв?язку із проведенням відкритого відбору на посаду першої категорії державної служби, а не конкурсу на посади державних службовців третьої-сьомої категорій. Уважає також необґрунтованим висновок апеляційного суду щодо відповідальності Мінприроди за невчасне отримання поштового відправлення, оскільки позивач подав документи для участі у відборі не у спосіб, визначений міністерством в оголошенні про відкритий відбір (шляхом надсилання засобами електронної пошти або шляхом особистого подання). Позаяк у цьому випадку належним способом захисту прав ОСОБА_1 як споживача послуг поштового зв?язку є подання цивільного позову до УДППЗ "Укрпошта". Крім того, наводить аргументи щодо неналежного відповідача у справі, яким, на думку скаржника, мала бути Комісія, а не Мінприроди, а також щодо відсутності порушеного права позивача.
8. Мінприроди у касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними доводам Державного агентства України з управління зоною відчуження.
9. У касаційній скарзі ОСОБА_2, вказуючи на те, що він не брав участі у справі, однак апеляційний суд вирішив питання про його права та інтереси (розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1359 його призначено на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження), просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Аргументи касаційної скарги ОСОБА_2 дублюють аргументи касаційної скарги Державного агентства України з управління зоною відчуження.
10. У відзивах на касаційні скарги представник позивача Новак Н.Ю. просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, вказуючи на його законність і обґрунтованість. Спростовуючи доводи касаційних скарг, зокрема, зазначає, що частина шоста статті 7 КАС України обмежує суд у застосуванні аналогії закону виключно при розширенні повноважень суб?єкта владних повноважень, тоді як у цій справі прогалини в законодавстві призвели до звуження прав позивача на участь у конкурсному відборі. Стверджує, що місячний строк для проведення відкритого відбору був порушений з вини Мінприроди, а не у зв?язку із виконанням ним доручень Кабінету Міністрів України чи Прем?єр-міністра України. Мінприроди, за доводами представника позивача, є належним відповідачем у справі, враховуючи, що Комісія є тимчасовим органом Мінприпроди, не наділена владними управлінськими функціями та не має статусу юридичної особи. Вважає також, що оскарженими діями Комісії порушені права позивача і скасування прийнятого нею рішення є належним способом захисту його порушених прав. З приводу доводів ОСОБА_2 щодо незалучення його до участі у справі зазначає, що останній як Голова Державного агентства України з управління зоною відчуження, яке брало участь у справі в якості третьої особи, знав про розгляд цієї справи, проте протягом трьох років з клопотанням про залучення його до участі у справі до судів попередніх інстанцій не звертався.
11. 03 листопада 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання від Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про заміну сторони її правонаступником, яке обґрунтоване тим, що відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 №829 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" і від 27.05.2020 №425 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" функції та повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України покладені на Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.
12. Розглянувши заявлене клопотання у судовому засіданні, колегія суддів на місці ухвалила замінити на підставі статті 52 КАС України відповідача Міністерство екології та природних ресурсів України його правонаступником - Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України.
13. Касаційний розгляд справи здійснюється за відсутності ОСОБА_2 і повноважного представника Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Від ОСОБА_2 надійшло клопотання про розгляд справи без його участі.
14. Заслухавши пояснення учасників справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
15. Протокольним рішенням Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 Мінприроди доручено провести у місячний строк за участю Європейського банку реконструкції та розвитку відкритий відбір кандидата на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження і за результатами подати Кабінетові Міністрів України відповідні пропозиції.
16. Листом від 20.10.2015 №5/1-14/12897-15 Мінприроди звернулося до Кабінету Міністрів України з проханням перенести термін виконання вказаного доручення на 23 листопада 2015 року у зв?язку з необхідністю проведення відповідної роботи щодо організації відкритого відбору.
17. У відповідь Прем?єр-міністр України адресував в.о. Міністра екології та природних ресурсів України лист від 10.11.2015 №43146/1/1-15 з проханням прискорити проведення відкритого відбору та завершити його до 16 листопада 2015 року.
18. 30.10.2015 Мінприроди оприлюднило на своєму сайті оголошення про відкритий відбір кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження та наказом від 30.10.2015 №423 затвердило склад Комісії.
19. У вказаному оголошенні були наведені кваліфікаційні вимоги до посади та перелік документів, які претенденти у двотижневий строк з дня оголошення мали надіслати на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1 або особисто подати за адресою: м. Київ, вул. Митрополита Василя Липківського, 35, каб. 425. Повідомлялося, що розгляд документів здійснюється відповідною комісією, утвореною міністерством, шляхом запрошення кандидатів на засідання комісії для проведення співбесіди; за результатами розгляду комісія подає рекомендації міністрові для ухвалення рішення та внесення в установленому порядку пропозицій Кабінетові Міністрів України.
20. 10.11.2015 ОСОБА_1 поштовим зв`язком направив на вказану в оголошенні адресу відповідача пакет документів для участі у відкритому відборі.
21. Згідно з протоколом засідання Комісії від 16.11.2015 №1, Комісією були розглянуті заяви і проведені співбесіди з ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, за наслідками обговорення яких ухвалено рішення рекомендувати в.о. Міністра екології та природних ресурсів України Курикіну С.І. подати Кабінету Міністрів України пропозицію щодо призначення ОСОБА_2 на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження.