ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 805/1265/15-а
адміністративне провадження № К/9901/19036/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Шевцової Н.В.
суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.
розглянув у порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 805/1265/15-а
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Донецької області про скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення коштів,
за касаційною скаргою Прокуратури Донецької області
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, прийняту у складі головуючого судді Кошкош О.О.,
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Міроновой Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В.
І. Суть спору
1. 07 квітня 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовною заявою до прокуратури Донецької області (далі - відповідач), в якому з урахуванням уточнень просив:
1.1 скасувати наказ в.о. прокурора Донецької області від 25 березня 2015 року № 410-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора м. Димитрова Донецької області;
1.2 поновити на посаді заступника прокурора м. Димитрова Донецької області;
1.2 стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 26 березня 2015 року до фактичного поновлення на публічній службі.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України "Про очищення влади". 11 березня 2015 року позивачем подана заява про проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", в якій викладені обґрунтування щодо наявності формальних ознак для застосування Закону до позивача та надано згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо себе. Водночас, 25 березня 2015 року прийнято наказ про звільнення у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.
2.1. Позивач уважає незаконним своє звільнення, оскільки спірний наказ прийнято всупереч положенням Конституції України, вимогам міжнародно-правових актів.
3. Представник відповідача щодо задоволення позовних вимог заперечував та зазначив, що 21 грудня 2019 року відповідачем надано відзив, в якому зазначено, що згідно з частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності Законом особи не можуть обіймати посади, які обіймали посаду керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період за власним бажанням. Зазначені норми Закону по відношенню до позивача є спеціальними і підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами.
3.1. Враховуючи те, що позивач обіймав посаду заступника прокурора Тернопільської області з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та у цей період не звільнився з неї за власним бажанням, відповідачем прийнято наказ про його звільнення. Зазначає, що на даний час положення Закону України "Про очищення влади" неконституційними не визнано, а тому вважає, що наказ про звільнення прийнято з урахуванням усіх обставин, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 у період з 10 жовтня 2013 року по 25 березня 2014 року обіймав посаду заступника прокурора Тернопільської області відповідно до наказів Генеральної прокуратури України від 10 жовтня 2013 року № 486к та від 25 березня 2014 року № 315к.
5. 26 березня 2014 року позивача призначено прокурором Красноармійської міжрайонної прокуратури на час відпустки ОСОБА_5 (наказ від 26 березня 2014 року №450-к).
6. Наказом Прокуратури Донецької області від 26 вересня 2014 року №1599-к ОСОБА_1 переведено з посади прокурора Красноармійської міжрайонної прокуратури заступником прокурора м.Димитрова.
7. 11 березня 2015 року ОСОБА_1 подана заява про проведення перевірки передбаченої Законом України "Про очищення влади" відповідно до статті 4. Повідомлено, що заборони визначені частиною третьою статті 1 Закону, формально застосовані до позивача, оскільки в період з жовтня 2013 року по березень 2014 року займав посаду заступника прокурора Тернопільської області та не був звільнений у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року з цієї посади за власним бажанням. Зазначив, що своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю не здійснював будь-яких заходів (або сприяв їх здійсненню) спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 .
8. Наказом Прокуратури Донецької області від 25 березня 2015 року № 410-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора м. Димитрова у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, позов задоволено:
9.1 скасовано наказ в.о. прокурора Донецької області від 25 березня 2015 року №410-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора м. Димитрова Донецької області;
9.2 поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора м. Димитрова Донецької області з 26 березня 2015 року;
9.3 стягнуто з прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 1088363 грн 92 коп з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
10. Задовольняючи позов суди попередніх інстанцій врахували позицію викладену у рішенні Європейського Суду з прав людини від 17 жовтня 2019 року у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, 53217/16, 59099/16, 23231/18 та 47749/18) та правову позицію Верховного Суду, викладеній у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 813/655/18 та дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині скасування наказу про звільнення та поновлення позивача на займаній посаді.
10.1. Щодо стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про застосування до розрахунку середнього заробітку коефіцієнт підвищення посадового окладу позивача, передбачений пунктом 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.
10.2. Додатково суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки посада, яку займав позивач "заступник прокурора м. Димитрова" відсутня в додатку № 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657, якою визначено Схему посадових окладів працівників місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та прирівняних до них прокуратур, натомість у вказаній постанові зазначено аналогічну посаду "заступник керівника місцевої прокуратури", отже суди першої та апеляційної інстанцій застосували за аналогією зазначену постанову Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 для визначення суми посадового окладу на підставі частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України та встановили, що середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача з урахуванням коефіцієнтів підвищення складає 1088363,92 грн.
IV. Касаційне оскарження
11. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, прокуратура Донецької області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 03 серпня 2020 року.
12. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
13. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував статтю 61 Конституції України та статтю 235 Кодексу законів про працю України без застосування висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі №800/235/17, щодо застосування норм Закону України "Про очищення влади" у подібних правовідносинах, згідно з якими мета застосування вказаного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.
13.1. Додатково заявник касаційної скарги зауважує, що судами попередніх інстанцій невірно розраховано середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача та застосовано передбачений пунктом 10 Порядку коефіцієнт підвищення 3,59 за період з 03 вересня 2017 року по 13 лютого 2020 року, оскільки посада "заступник прокурора м. Димитрова" відноситься до додатку 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505, а не до додатку 7, а отже розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача складає 554499 грн.
14. 06 жовтня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого Шевцової Н.В., суддів - Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е. відкрито касаційне провадження та витребувано справу № 805/1265/15-а із Донецького окружного адміністративного суду.
15. 19 жовтня 2020 року справа № 805/1265/15-а надійшла до Верховного Суду.
16. 19 жовтня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, в якій позивач спростовуючи її доводи просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682 (далі - Закон України "Про очищення влади", Закон № 1682).
21. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
21.1. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:
- верховенства права та законності;
- відкритості, прозорості та публічності;
- презумпції невинуватості;
- індивідуальної відповідальності;
- гарантування права на захист.
22. Згідно із статтею 4 вказаного Закону особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).
23. Заява подається не пізніше ніж на десятий день з дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.
24. Неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону.
25. Подання заяви, у якій особа повідомляє про те, що до неї застосовується заборона, зазначена у частині третій або четвертій статті 1 цього Закону, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після подання такої заяви та застосування до неї відповідної заборони.
26. Частинами першою-третьою статті 6 КАС України установлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
26.1. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
26.2. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
27. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
28. Згідно з частиною першою статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає наступне.
30. У контексті частини другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
31. При цьому ця ж норма визначає, що очищення влади (люстрація) ґрунтується на принципі індивідуальної відповідальності.
32. Звільнення ж ОСОБА_1 відбулось виключно з тих підстав, що він в період з жовтня 2013 року по березень 2014 року займав посаду заступника прокурора Тернопільської області, яка підпадає під дію статті 3 Закону №1682-VII, що визначає критерії здійснення очищення влади (люстрації).
33. Частинами першою-третьою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) передбачалось, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
34. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.
35. Міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.
36. Парламентська Асамблея Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:
36.1. "Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.
36.2. Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;
36.3. Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб`єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб`єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;
36.4. Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;