ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 826/26865/15
адміністративне провадження № К/9901/38946/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л.
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2016 року (колегія суддів: Кузьменка В.А., Арсірія Р.О., Огурцова О.П) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року (колегія суддів: Сорочко Є.О. Межевич М.В. Земляна Г.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АЗБІ" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробнича фірма "АГРОСВІТ", про визнання протиправною і скасування постанови,
ВСТАНОВИВ:
Товариство з обмеженою відповідальністю "АЗБІ" (далі по тексту - позивач, ТОВ "АЗБІ") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області (далі по тексту - відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
-визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 листопада 2015 року №З-2511/1-10/10-91/25-11/08/02;
-скасувати приписи №С-1611/3 та №С-1611/4 від 16 листопада 2015 року.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2016 року замінено первинного відповідача - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві належним відповідачем - Державною архітектурно-будівельною інспекцією України (далі по тексту - ДАБІ), а також виключено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України з числа третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що об`єкт будівництва, на якому проводилась перевірка, відноситься до ІІІ категорії складності, а не до V, як стверджує відповідач, а тому приписи та постанова, на думку позивача, винесені протиправно і з порушенням законодавства.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2016 року позов задоволено.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2016 року залишено без змін.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
У запереченні на касаційну скаргу позивач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Справу передано до Верховного Суду.
Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Васильківського району Київської області зареєстровано декларацію №КС08312243312 від 10.12.2012 про початок виконання будівельних робіт на об`єкті: "Виробничо-складський комплекс, що розташований за адресою: Київська область, Васильківський район, с. Путрівка, нове будівництво", проектна документація якого розроблена ТОВ "Альфа-Проект" та затверджена замовником ТОВ "Науково-виробнича фірма "АГРОСВІТ", в якій визначено категорію складності - ІІІ, та зазначено про надання містобудівних умов та обмежень Путрівською сільською радою №46 від 29 червня 2010 року.
Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Виробничо-складський комплекс", що розташований за адресою: Київська область, Васильківський район, с. Путрівка", за результатами якої складено відповідний акт перевірки від 16.11.2015.
Даною перевіркою інспекцією встановлено наступні обставини.
Земельна ділянка, з цільовим призначенням для розміщення виробничої бази і складських приміщень площею 2,9447 га з кадастровим №3221487000:06:002:0007 в с. Путрівка, Васильківський район, Київська область, перебуває в оренді ТОВ НПФ "Агросвіт" (далі - замовник) на підставі договору оренди земельної ділянки від 21 жовтня 2008 року (зареєстрований Васильківським відділом СВП Київським обласним реєстраційним центром ДЗК 01 червня 2009 року №040990700005), землекористувачем отримано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №1 від 29 червня 2010 року, видані Путрівською сільською радою відповідно до рішення виконавчого комітету Путрівської сільської ради від 29 червня 2010 року №46.
Будівельні роботи виконуються генеральним підрядником ТОВ "АЗБІ" (договір генерального підряду №28-05/13 від 28 травня 2013 року); ДУ "Інститут гігієни та методичної екології ім. О.М. Морзєєва АМН України" надано звіт (науковий висновок) санітарно-епідеміологічної оцінки проектної документації №36/964 від 14 лютого 2012 року; ДП "Укрдержбудекспертиза" надано експертний звіт щодо розгляду проектної документації № 00-2258-11/ЦБ від 21.02.2012 (категорія складності об`єкта будівництва не вказана).
На підставі листа філії ДП "Укрдержбудекспертиза" №225 від 02 листопада 2015 року, інспекція прийшла до висновку, що зазначений об`єкт будівництва відноситься до V категорії складності, що свідчить про наведення недостовірних даних в зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт.
З огляду на викладене, інспекція прийшла до висновку про порушення генеральним підрядником ТОВ "АЗБІ" вимог статей 34, 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки останнім виконуються будівельні роботи без отримання документа, що надає право на виконання будівельних робіт.
На підставі акта перевірки, відповідачем видано ТОВ "АЗБІ" припис від 16 листопада 2015 року №С-1611/3, в якому вимагається усунути порушення містобудівного законодавства до 30 січня 2016 року, та припис від 16 листопада 2015 року №С-1611/4, в якому вимагається зупинити виконання будівельних робіт з 17 листопада 2015 року.
Відповідно до постанови про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 листопада 2015 року №З-2511/1-10/10-91/25-11/08/02, ТОВ "АЗБІ" визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 5 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в розмірі 1 240 200,00 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що суб`єктом владних повноважень не доведено наявності обґрунтованих підстав, які би могли кваліфікувати спірний об`єкт будівництва як об`єкт V категорії складності, а тому приписи та постанова підлягають скасуванню.
Вважаючи протиправними вказані приписи та постанову, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з преамбулою до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку
проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно з положеннями пункту 6 Порядку № 553, плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Положеннями підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.