ПОСТАНОВА
Іменем України
03 листопада 2020 року
Київ
справа №814/162/16
адміністративне провадження №К/9901/32384/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Банк Форвард" на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року (головуючий суддя Серед О.Ф.)та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року (колегія суддів: Шляхтицький О.І., Запорожан Д.В., Крусян А.В.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, Миколаївського інспекційного відділу інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, Приморського інспекційного відділу Південного інспекційного управління інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області про оскарження дій суб`єкта владних повноважень,
ВСТАНОВИВ:
Публічне акціонерне товариство "Банк Русский стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") звернулось до суду з позовом про:
- визнання протиправними дій начальника інспекції ДАБК у Миколаївській області Міхєєва І.Є. по проведенню позапланової перевірки Миколаївського відділення Публічного акціонерного товариства "Банк Руский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") та складанню Акту дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013;
- визнання протиправним та скасування протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
- визнання протиправним та скасування протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності");
- визнання протиправним та скасування припису інспекції ДАБК у Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 № 210;
- визнання протиправним та скасування припису інспекції ДАБК у Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 № 211;
- визнання протиправною та скасування постанови інспекції ДАБК у Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2013 № 180;
- визнання протиправною та скасування постанови інспекції ДАБК у Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2013 № 181.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що не погоджується із зазначеним актом перевірки, протоколами, приписами та постановами з огляду на те, що дії по призначенню та проведенню перевірки були вчинені всупереч вимогам Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 23.05.2011 № 553, висновки акту перевірки зроблені з порушенням вимог чинного законодавства та з перевищенням повноважень посадових осіб, що суперечать нормам чинного законодавства, а відтак порушують права та законні інтереси позивача і тому підлягають скасуванню.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року позов в частині визнання протиправними та скасування постанов № 180 та № 181 від 20.09.2013 залишено без розгляду.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано приписи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 № 210 та від 05.09.2013 № 211.
В решті позовних вимог Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") відмовлено повністю.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року залишено без змін.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.
У запереченні на касаційну скаргу відповідач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Справу передано до Верховного Суду.
Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
Як установлено судами попередніх інстанцій, нежитлове приміщення за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2 належить на праві приватної власності трьом фізичним особам.
22.05.2012 позивач по справі (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") уклав договір оренди зазначеного нежитлового приміщення строком на 60 місяців.
Отримавши в оренду зазначене нежитлове приміщення, позивач виконав у ньому ремонтні роботи, які полягали у монтажі скляних стінок, облаштуванні броньованими панелями приміщення каси, фарбуванні стін, заміні дверей, розміщенні вивісок з назвами та логотипами банку.
Після ремонту у нежитловому приміщенні за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2 було розміщено Миколаївське відділення № 1 ПАТ "Банк Русский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард").
05.09.2013 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області провела перевірку позивача щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, про що було складено акт перевірки.
Під час перевірки Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області прийшла до висновку, що позивачем були порушені вимоги частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: самовільно, без реєстрації документів, що надають право на будівельні роботи, проведено реконструкцію нежитлового приміщення за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2, під приміщення для надання банківських послуг.
За результатами перевірки Миколаївським інспекційним відділом інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області було складено два протоколи про правопорушення у сфері містобудування - виконання будівельних робіт з реконструкції без документів, що надають право виконувати таки роботи; експлуатація приміщення без прийняття в експлуатацію у порядку визначеному діючим містобудівним законодавством.
05.09.2013 Миколаївським інспекційним відділом інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області було видано позивачу припис № 210 про зупинення експлуатації приміщення Миколаївського відділення № 1 ПАТ "Банк Русский Стандарт", зобов`язання оформити відповідні документи про прийняття в експлуатацію, а також припис № 211 про заборону виконання подальших будівельних робіт на даному об`єкті без реєстрації відповідних документів, що надають право виконувати такі роботи .
20.09.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області були прийняті постанови № 180 та № 181, якими до позивача по справі були застосовані штрафи в сумі 103230,00 грн. за експлуатацію приміщень Миколаївського відділення № 1 ПАТ "Банк Русский Стандарт" без прийняття у експлуатацію у порядку визначеному законодавством та 103230,00 грн. за виконання будівельних робіт з реконструкції без документів, що надають право виконувати такі роботи.
Частково відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що позовні вимоги про визнання протиправними та скасування протоколів про правопорушення у сфері містобудівної задоволенню не підлягають, так як можуть бути досліджені лише під час розгляду справи саме про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Також суди вказали, що посадові особи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області уповноважені на призначення та проведення перевірки.
Позивач, вважаючи, що відповідач діяв протиправно, незаконно і безпідставно виніс оскаржувані рішення, звернувся до суду з указаним позовом.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з преамбулою до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку
проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних
стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553, акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17.
Наведе свідчить, що повноваження відповідача по призначенню та проведенню перевірки Миколаївського відділення Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" передбачені чинним законодавством України, а тому підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій щодо проведення перевірки - відсутні.
Згідно з пунктом 1 Порядку виконання будівельних робіт (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466), будівельними роботами є роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.